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2011년 6월, 중국 최초의 비트코인 거래소인 BTC China(比特币中国)가 중국에서 문을 열었다. 이후 Huobi(火币), OKCoin(币行) 등의 후발 주자들이 등장했고, 2014년 9월 기준으로 15개의 거래소가 영업을 했다. 2014년 BTC China는 세계 1위 거래소로 성장하였고, 2017년에 들어서는 비트코인 거래의 대부분이 중국의 3대 거래소인 BTC China, Huobi, OKCoin에서 이뤄졌다. 그러나 중국 정부의 규제는 중국 암호화폐 시장을 내리막길로 접어들게 했다.

중국의 비트코인 규제는 2013년으로 거슬러 올라간다. 2013년 12월, 인민은행 등은 ‘비트코인 리스크 예방에 관한 통지[1]’를 통해, 비트코인은 가상 상품으로서 통화와 동등한 법적 지위를 갖지 않고, 시장에서 사용할 수도 없고, 사용되어서도 안 된다는 점을 분명히 하며, 금융기관 및 결제기관의 비트코인 관련 업무를 금지했다. 또한 인터넷을 통해 비트코인의 등록, 거래 등의 서비스를 제공하는 경우 당국에 신고하도록 하고, 불법 인터넷 사이트에 대한 폐쇄 방침을 알렸다. 그리고 이듬해 3월에는 ‘비트코인 리스크 예방 강화 작업에 대한 통지’를 통해, 금융기관의 암호화폐 관련 사업을 경고하며 비트코인 거래 계좌를 정지시켰고[2], 4월에는 ‘중국 금융안정 보고’에서 비트코인에 대한 부정적인 입장을 다시 한 번 표출하였다[3].

그리고 2017년 1월, 인민은행 베이징(北京) 본사와 상하이(上海) 본부는 중국의 3대 비트코인 거래소 책임자들과의 개별 면담 후, 금융감독부서 간 합동 검사팀을 꾸려 1주일 간 현장 검사를 실시했다[4]. 그리고 2월에는 하오비터비(好比特幣) 등 소형 비트코인 거래소 9곳의 대표를 소환하여, 외환, 자금세탁 및 결제에 관한 규제 위반 시 거래소를 폐쇄시키겠다고 강력히 경고했다[5].

중국 정부의 규제는 계속 되었다. 당시 중국에서는 암호화폐의 새로운 투자 방식인 암호화폐공개(ICO; initial coin offerings)가 늘어나고 있었고, 2017년 상반기 중국의 ICO 누적 융자 규모는 26.16억 위안에 달했다[6]. 이에 2017년 9월, 중국 인민은행 등 일곱 개 관련 부처는 ‘암호화폐 발행융자 리스크 방지에 관한 공고’를 통해, 자국 내 암호화폐 거래와 ICO를 전면 금지하기에 이르렀다[7]. 인민은행 등은 ICO를 비롯한 암호화폐 시장에 만연하는 각종 불법 금융활동이 경제금융질서를 심각하게 해치고 있다고 지적하며, 발행융자를 위해 사용되는 암호화폐가 시장에서 유통되거나 사용되어서는 안 된다고 강조하고, 사법당국의 단속 계획을 통보했다[8]. 결국 정부의 규제 압력을 견디지 못한 중국의 암호화폐 거래소들은 2017년 10월 BTC China를 시작으로 중국 내 거래소를 폐쇄하였다[9]. 거래소 폐쇄 이후, 중국 정부는 채굴업체에 대해서도 퇴출 지시를 내렸고, 그 동안 중국에 자리 잡고 있던 채굴업체들은 중국을 떠나야 했다[10].

작년 2월 인민은행은 해외 암호화폐 거래사이트에 대해서도 규제 방침을 밝혔다. 인민은행은 중국 정부가 ICO를 금지한 후에도 여전히 많은 자국 투자자들이 해외 거래소를 통해 계속해서 암호화폐를 거래하고 있는 사실을 언급하며, 금융리스크를 예방과 금융 안정 수호를 위해 해외 암호화폐 거래 사이트 이용을 금지하는 등의 조치를 취하겠다고 밝혔다[11]. 그리고 8월 중국 국영 금융기술 리스크 관리 사무국은 중국에서 접속이 가능한 해외 소재의 암호화폐 거래소 124곳을 확인하고, 중국 내에서의 이들 거래소에 대한 IP접속을 전면 차단했다[12].

2016년 10월 중앙 정부부처인 공업정보화부는 알리바바(Alibaba)의 모기업인 앤트파이낸셜(Ant Financial)과 텐센트(Tencent)의 자회사인 위뱅크(WeBank), 그리고 핑안과기(平安科技) 등의 기업들과 공동으로 ‘중국 블록체인 기술과 응용발전 백서[13]’를 발간하고 블록체인 발전 로드맵을 제시했다. 그리고 2017년 5월, 공업정보화부는 ‘2018 중국 블록체인 산업 백서[14]’를 정식 발간하였다. 공업정보화부는 백서에서 블록체인의 행보, 방향성, 영향력, 적용 분야 등 다방면의 심도 있는 분석 자료를 공개했다. 백서에 따르면 중국 내 블록체인 기업의 수는 2015년 120개에서 2016년 256개, 2017년 434개로 늘어났다. 중국 정부는 중국이 블록체인 기술 분야에서 세계 최고 수준이 되는 비전을 갖고, 정부 차원에서 적극적으로 블록체인 산업과 관련 연구를 지원하고 있다. 표1에서와 같이, 중국 블록체인 산업의 발전 속도는 정부의 전폭적인 지원과 함께 더욱 가속화 될 것으로 전망되고 있다[15].

위와 같은 중앙 정부의 정책 방향에 따라 지방 정부에서도 각 지방에 적합한 블록체인산업 육성에 박차를 가하고 있다. 광저우(廣州)시는 작년 말부터 위챗(WeChat)에 등록된 이용자 계정을 활용하여 전자신분증을 발급하는 시범사업을 시작했다[16]. 알리바바 본사가 있어 알리바바의 도시라 불리는 저지앙(浙江)성의 항저우(杭州)시는 지난 4월 100억 위안 규모의 블록체인 펀드를 조성하는 등, 도시를 중국의 대표적인 블록체인 산업단지로 육성하는 정책을 추진하고 있다[17]. 이외에도 산시(陕西)성이 산수퉁(陕数通)이라는 블록체인 플랫폼을 구축하여, 빈곤퇴치 사업과 건강기록관리 등에 활용하는 등 각 지방 정부에서 활발하게 블록체인 사업이 추진되고 있다[18]. 지난 8월 중국의 지식재산권 조사업체인 IPR Daily가 ‘2018 글로벌 블록체인 기업 TOP 100’ 명단을 발표했다. 블록체인 특허를 많이 보유한 세계 100대 기업 중에 절반 이상이 중국 기업이었다. 표2에서와 같이, 알리바바는 90건의 블록체인 특허를 출원해 1위에 올랐고, 인민은행도 44개의 특허를 확보해 5위에 올랐다[19].

한편, 암호화폐 시장에 철퇴를 내렸던 중국 정부는 블록체인 기반의 법정 디지털 화폐(CBDC; central bank digital currency) 도입을 추진하고 있다. 2014년 중국 인민은행은 법정 디지털 화폐에 대한 특별 연구팀을 조직하여 중앙은행의 디지털 화폐 발행에 대한 타당성 여부를 검토했고, 2015년에는 관련 분야의 주요 문제에 대한 연구를 진행했다. 그리고 2017년에는 공식적으로 디지털 화폐 연구소를 설립하여 연구를 지속하고 있다[20].

이상에서 살펴본 바와 같이, 중국 정부는 민간 암호화폐 시장은 강력히 규제하는 반면, 블록체인 산업과 정부 주도의 법정 디지털 화폐 개발은 아낌없이 지원하는 투트랙 정책을 펼치고 있다. 중국 정부가 민간 암호화폐 시장을 규제하는 배경은 무엇일까?

작년 8월 24일 중국 정부 5개 기관(은행 규제위원회, 네트워크 정보국, 공안부, 인민은행 및 시장감독총국)은 인민은행 홈페이지를 통해 ‘가상화폐, 블록체인 명목의 불법 자금 조달 방지에 관한 위험 경고’라는 제목의 글을 게시하였다[21]. 정부는 ‘금융혁신’, ‘암호화폐’, ‘블록체인’ 등의 단어를 내걸고 수익을 미끼로 투자를 요구하는 과대광고에 현혹되지 말 것을 주문하며, 관련 광고들을 불법 자금 조달, 다단계 등의 사기 행위라고 단정 지었다. 또한 국민들이 이러한 위험에 대해 인식하고, 적극적으로 신고할 것을 촉구하였다.

위와 같은 중국 정부의 반응에는 타당한 사유가 있다. 중국에서는 폰지 사기(Ponzi scheme) 사건이 심심치 않게 발생한다. 2016년에는 피해액이 무려 500억 위안에 이르는 사상 최대 규모의 다단계 사기 사건이 적발되기도 했다. e쭈바오(租宝)라는 P2P 금융 플랫폼을 통해 은행보다 저렴한 금리로 대출을 중개하여 연간 14.6%의 고수익을 보장해주겠다는 사업에 투자자들이 몰려들었는데, 그러나 이것은 전형적인 금융 피라미드 사기였다. 피의자들은 신규 투자자가 낸 돈으로 먼저 가입한 투자자들에게 이자를 지급하고 부채를 갚는 방식으로 회사를 운영했다. 피해자 수는 무려 중국 31개 성(省)에 걸쳐 90여만 명이나 되었다[22]. 2005년부터 2015년까지 중국 내 다단계 금융사기는 당국에 의해 적발된 건만 총 2만 1천 건에 달한다[23].

그런데 이런 다단계 사기가 최근에는 암호화폐로 넘어가는 모양새다. 지난 4월 중국에서 8,600만 위안 규모의 암호화폐 다단계 사기 사건이 적발되었다[24]. DCT홀딩스는 300만 위안의 다당코인(大唐币)에 투자하면 매일 8만 위안의 수익을 얻을 수 있다고 홍보하여, 전국에서 1만3천여 명의 투자자들로부터 8,600만 위안 이상의 투자금을 유치했다. 이외에도 4개월 만에 16만 명으로부터 2억 위안을 유치한 스타코인(恒星币), 1년에 걸쳐 4만 명으로부터 40억 위안 이상을 유치한 유라시아코인(亚欧币) 등, 2016년 이후 중국에서 발생한 암호화폐 다단계 사기 사건만 180건이 넘고, 피해액은 총 수십억 위안에 달한다[25]. 위와 같이 사회에 만연한 불법 다단계 등의 금융사기 피해로부터 개인투자자들을 보호하기 위해 중국 정부는 암호화폐를 규제하고 있다.

2017년 1월 중국의 외환보유고는 심리적 저지선이었던 3조 달러가 붕괴된 2조 9,982억 달러로 집계됐다[26]. 2011년 2월 이후 최저치였고, 2014년 6월 최고점 대비 24.9% 감소한 수치였다. 그러나 2016년 기준 국제통화기금(IMF; international monetary fund)의 ARA(Assessing Reserve Adequacy) Metric 대비 중국의 외환보유고 비율은 1.06으로 외환보유고의 절대적 규모면에서는 아직 충분한 편이었지만[27], 자본 유출에 대한 우려가 깊었던 중국 정부는 해외의 암호화폐 거래소를 통해 손쉽게 자산 반출이 가능한 비트코인을 가만히 두고 볼 수 없었다. 실제로 2016년 중국에서 위안화로 구매된 비트코인의 전체 금액인 39억 달러의 절반이 넘는 52%가 해외로 유출된 것으로 추정되었다[28]. 이는 3조 달러에 이르는 중국의 외환보유고 대비 0.06% 정도에 불과한 수준이지만, 추후 비트코인이 중국의 외환관리 제도를 피해 자본을 해외로 유출하는 주요 통로로 이용될 가능성이 있었다. 뿐만 아니라, 암호화폐는 거래의 익명성이 보장되는 특성으로 인해 각종 범죄에 활용될 가능성이 높다. 이미 암호화폐는 자금세탁, 각종 사기, 도박, 해킹, 절도, 테러, 마약, 탈세 등 온갖 범죄에서 이용되고 있고, 비트코인은 익명성이 중요시 되는 블랙마켓에서 주요 거래수단으로 부상한지 오래다.

2017년 8월, 중국 국무원 판공청(총리실)은 국무원의 동의를 얻어 ‘반(反)자금세탁방지, 반테러 자금조달, 반탈세 감찰 제도에 대한 국무원 의견’의 제목으로 3대 금융범죄에 대한 규제 개선안을 내놓았다[29]. 중국 정부가 3대 금융범죄의 첫 번째로 ‘자금세탁’을 언급한 바, 자금세탁범죄 예방에 대한 중국 정부의 강한 의지를 엿볼 수 있다. 중국은 전 세계적으로 ‘자금세탁의 중심지’라는 오명을 쓰고 있다. 2014년 중국관영중앙 텔레비전(CCTV)은 중국은행의 외환서비스 업무인 ‘여우후이퉁(優匯通)’이 돈세탁 창구로 이용되고 있다고 보도했다[30]. 또 2016년 2월에는 중국공상은행 마드리드 지점의 고위간부 5명이 중국 범죄조직의 4,000만 유로 자금세탁과 탈세를 도운 혐의로 체포되었고[31], 같은 해 11월에는 중국농업은행 뉴욕지점이 자금세탁방지법 위반 및 위법금융거래 은폐 혐의로 2억 1,500만 달러의 벌금을 부과 받았다[32]. 이처럼 암호화폐가 투자의 대상으로 부상하기 이전부터 중국은 자금세탁 범죄의 온상으로 지목되어 왔다. 이런 상황에서, 정부의 눈을 피해 해외로 유출되어 자금세탁의 도구로도 이용되고 있는 암호화폐는 중국 정부에게 요주의 대상이었다.

한편, 암호화폐 해킹 문제도 있다. 2015년에 중국의 암호화폐 거래소인 Bter가 해킹을 당해 7,170 BTC를 도난당했고[33], 2017년에는 OKEx가 해킹 되어 200 BTC를 도난당했다[34]. 지난 8월에는 개인 PC를 해킹하여 6억 위안의 암호화폐를 탈취하는 사건이 발생하는 등[35], 중국에서 암호화폐는 꾸준히 범죄자들의 타겟이 되고 있는 실정이다.

Fig. 1. 
Course of China foreign exchange reserves

중국은 자본주의 시장경제체제가 아니다. 중국은 사회주의 시장경제라는 특수한 시스템을 가지고 있다. 1978년 사회주의 계획경제체제의 중국은 개혁개방을 시작했다. 그러나 이것은 자본주의 시장요소를 도입한 완전한 시장경제체제가 아니었다. 40년이 흐른 지금도 중국의 경제시스템은 변하지 않았다. 겉으로 중국은 개혁개방을 외치지만, 중국 시장은 여전히 중국 공산당의 강력한 통제 아래 있다. 2017년 6월 중국 정부의 발표에 의하면, 전체 국유기업의 직원은 4,000만 명이고, 그 중 25%인 1,000만 명이 공산당원이다. 또한 국유기업에 설치된 당 조직의 수도 80만 개가 넘는다[36]. 2017년 8월 15일자 파이낸셜 타임즈(Financial Times) 기사에 의하면, 홍콩에 상장되어 있는 중국석유화공, 중국공상은행, 하이퉁증권, 중국철도그룹 등 시가총액 1조 달러 이상의 30여 개 대형 국유기업들이 중국 정부 대신 공산당을 기업의 핵심 지위에 두도록 정관을 개정했다[37]. 중국 시장에서 공산당의 영향력이 어떠한지를 보여주는 한 단면이다.

국유기업뿐만이 아니다. 중국 공산당은 민간기업도 절반 이상 장악하고 있다. 중국의 회사법(公司法) 제19조는 기업 내 공산당원이 3명 이상일 경우 당 조직 설치를 의무화하고 있는데, 2016년 말 기준으로 중국 내 민간기업의 68%(외국계 투자회사는 70%)에 당 조직이 설치된 것으로 알려졌다[38]. 이는 4년 전 54%에 비해 14%p 증가한 수치로, 중국 공산당이 민간 기업으로 당 조직을 확장하고 있음을 보여준다. 작년 9월에는 중국 증권감독관리위원회가 상장기업에 대한 공산당의 영향력을 강화하는 내용을 골자로 하는 ‘상장기업 지배구조지침’을 개정하여 공표하였다[39]. 개정된 지침 5조에는 상장기업이 사내에 공산당 조직을 설립하여 정당활동을 수행해야 하며, 당조직의 활동에 필요한 조건을 반드시 제공해야 한다는 내용이 추가되었다. 이처럼 국유기업은 물론, 외국계 민간기업의 경영까지 간섭하고 통제하려는 중국 공산당의 행동은 이른바 ‘정경일체(政經一體)’ 기조를 여실히 보여주고 있다.

그러면 중국 공산당은 왜 이처럼 강력하게 시장을 장악하고 통제하려는 것일까? 1989년 발생한 중국의 ‘톈안먼 사건(天安门事件)’ 은 중국 공산당에게 트라우마로 남아있다. 톈안먼 사건이 발생한지 올해로 29년째이지만, 여전히 중국에서는 이와 관련된 토론 자체가 금지되어 있고, 심지어 인터넷에서는 톈안먼 사건이 발생한 날짜인 1989년 6월 4일에 해당하는 6(六), 4(四), 1989(一九八九) 숫자들의 조합까지 검열 대상이다[40]. 톈안먼 사건이 발생한 배경에는 여러 가지 원인이 있지만, 그 기저에는 경제 문제가 깔려 있다. 중국의 개혁개방은 중국 경제발전에 큰 공헌을 했다. 그러나 개혁개방을 추진하는 과정에서 관료들의 심각한 부정부패로 인해 많은 문제가 야기되었다. 극심한 빈부격차, 인플레이션 격화로 인한 물가 상승, 노동자들의 실업 문제 등이 그것이다. 자칫 공산당 체제의 붕괴를 가져올 수도 있었던 톈안먼 사건은 중국 공산당에게 한 가지 교훈을 주었다. 경제 안정은 그들에게 생명줄과 같다는 것이다. 역사적으로도 구 소련을 비롯한 동유럽의 많은 공산국가들이 경제위기를 넘지 못해 붕괴된 것이 사실이다.

그런데 그림2에서와 같이, 중국 경제가 최근 들어 성장이 둔화되고 있는 모양새다. 2001년 12월 세계무역기구(WTO; world trade organization)에 가입한 중국은 눈부신 성장을 이루며 세계 2위의 경제대국으로 올라섰다. 중국의 WTO 가입의정서 15조에 따라, 중국은 WTO 가입 15년이 되는 2016년 12월 시장경제지위(Market Economy Status)를 획득할 것으로 예상했다. 그러나 미국과 유럽연합(EU) 등 중국의 주요 교역대상국들이 중국에 시장경제지위를 부여하는 것에 반대했다. 이는 중국 정부가 시장에 개입하여 시장경제를 왜곡했다고 판단했기 때문이다. 중국은 미국, 영국, 독일 등 국가에 철강 제품을 덤핑 수출하여 큰 피해를 입혔다. 중국산 저가 철강 제품으로 인해, 각국 철강회사가 도산하거나 경영 위기를 겪었다. 이에 미국은 중국산 철강에 대해 사상 최대 수준인 522%의 반덤핑 관세를 부과하였다[41]. 유럽연합(EU)은 역외국으로부터 저가 상품을 수입한 것이 역내 산업에 큰 피해를 입혔다고 판단하고, 반덤핑 및 반보조금 규정을 강화하였다[42]. 이와 더불어 장기화 되고 있는 미·중 무역전쟁도 중국 경제에 불리한 요소로 작용하고 있다.

Fig. 2. 
Economic growth in China (Unit: %)

한편, 국유기업의 부채 해결도 중국 정부가 풀어야 할 난제 중 하나이다. 작년 10월 24일 베이징(北京)에서 개최된 제13회 전인대 상무위원회(全国人大常委会) 6차 회의에서 ‘2017년 국유자산관리에 관한 종합보고서’가 발표되었다[43]. 중국 공산당 중앙위원회가 전인대 상무위원회에 국유자산관리 보고에 관한 의견을 건의함에 따라 작성된 보고서였다. 상무위원회는 보고서에서 국유 자산의 전반적인 상황을 기업(중앙·지방), 금융, 행정(중앙·지방) 등으로 분류하고, 각 자산 항목에 대한 총 자산과 부채 및 자산부채 비율 등에 대해 공개하였다.

중국 정부가 국유기업의 자산, 부채 현황 등의 핵심 정보를 공개한 것은 매우 이례적인 일이다. 이는 미국과 무역 전쟁을 벌이고 있는 상황에서 중국 정부가 부채에 의존하고 있는 국유 기업을 심각한 위협으로 간주하고, 기업 부채의 핵심인 국유 기업에 대한 개혁 의지를 보인 것이라고 해석할 수 있다.

이처럼 중국 정부는 자칫 체제 위기의 불씨가 될 수도 있는 나라 안팎의 여러 가지 경제 문제에 직면하고 있다. 이런 상황에서 통제불능의 암호화폐의 도전은 달갑지 않을 것이다. 사실 그 동안 중국 정부는 사회 전반 영역을 완벽에 가깝게 통제해 오고 있었다. 그런데 ‘탈중앙화’를 기치로 내건 비트코인을 위시한 암호화폐가 그 통제망에 구멍을 냈다. 커다란 둑이 무너지는 것은 작은 구멍에서 비롯된다. 중국 정부가 암호화폐 시장을 가만히 내버려 둘 수 없었던 이유다.