뉴스 빅데이터를 활용한 후계농업경영인 토픽 분석

Ⅰ. 서 론

본 연구는 농업·농촌에서 중추적인 역할을 담당하고 있는 후계농업경영인에 대한 연구이다. 후계농업경영인과 관련한 뉴스 빅데이터를 시기별로 분석하여 주요 키워드를 도출하고, 이들에 대한 사회의 주요 관심사와 의제를 살펴보고자 한다.

2019년 말 우리나라 농가인구는 2,245천명으로 전체 인구의 4.3%에 해당한다. 이는 1970년 14,422천 명(45.9%)에서 84.4%가 감소한 수치이다. 또한 농가인구 중 65세 이상의 고령인구가 차지하는 비중은 2019년 기준 46.6%로 나타나 농촌 고령화의 심각성을 보여준다[1]. 1970년대 이후 급격한 이농에 의한 농가인구의 감소, 농업취업자의 감소, 농업인력의 고령화 및 영농승계 인력의 급감에 따라 농촌은 활력을 상실하였으며[2], 농업 노동력 부족과 함께 농업・농촌의 지속가능성에도 의문을 제기한다. 특히 농업의 유지 및 보호정책은 다원적 기능 측면에서 우리나라뿐만 아니라 전 세계의 주요 이슈로 부각되고 있어, 이를 실천하기 위한 인적자원 확보는 정부, 민간 예외 없이 해결해야 할 중요한 과제이다.

이에 정부에서는 1980년 「농어민후계자 육성기금법」을 제정, 1981년부터 농어민후계자 육성사업을 시작하였으며 이는 농업인력 육성정책 중 가장 긴 역사를 가진다. 지원정책의 초기에는 영농정착을 위한 융자사업에 한정되었으나, 1983년 법 개정으로 교육비 사용이 허용되어 교육 및 컨설팅 서비스 제공으로 그 영역을 확장하였다[3]. 1981년 영농자금 지원과 함께 1,795명의 후계농업경영인을 선발, 1995년에 최고 9,730명까지 지원한 적이 있었으나 이후 지속적으로 감소하여 2,000년대 이후에는 연평균 1,500~2,000명의 후계농업경영인이 선정되어 육성되고 있다[4]. 시행 초기 후계농업경영인 선정은 영농4-H회원, 농업고교 졸업예정자, 일반고교 졸업생 중 진학을 포기하는 농촌 학생 등을 대상으로 하였으나, 이후 시대의 변화에 맞게 선정기준이 변경·추가되어 현재에 이르렀다.

농림축산식품부(2019)는 후계농업경영인 육성정책의 주요 목적을 ‘농업발전을 이끌어나갈 유망한 예비 농업인 및 농업경영인을 발굴하여 일정 기간 동안 자금·교육·컨설팅 등을 종합적으로 지원하여 정예 농업인력으로 육성’으로 하고 있다[5]. 여기에서 농업경영인은 농업을 경제적 가치로만 추구하는데 그치지 않는다. 앞서 제시한 바와 같이 현시대의 세계적 공통관심사인 환경과 건강에 밀접하게 연관된 농업·농촌의 다원적 기능 즉, 공익적 가치를 실천하는 역할을 수행한다. 과거 생산에 집중되었던 농업이 최근 가공과 유통, 서비스로 농업이 확장되면서 농업경영인의 역할은 다양하게 확대되고 있다. 이는 농업노동력의 중심이었던 기성세대가 고령화되면서 차기 세대인 후계농업경영인의 역할이 더욱 부각되는 이유이기도 하다.

그러나 후계농업경영인 육성정책 이후 40년이 지난 현재에도 농가인구는 지속적으로 감소하고 있으며 부족한 노동력은 외국인 근로자로 대체되고 있다. 외국인 근로자는 일정 기간에 한정된 노동력으로, 장기적 관점에서 대체 노동력이 될 수 없다. 또한 외국인 근로자를 지도·감독할 수 있는 관리자는 농업경영인의 몫이다. 이러한 역할의 확대 및 중요성에서도 불구하고 후계농업경영인에 대한 관심은 농정연구기관 및 농촌 밀집 지자체의 관련 부서에 한정되어 있어 이에 따른 대책 마련이 시급하다. 지금까지 후계농업경영인 관련 국내 연구는 소수에 불과하며, 데이터를 이용한 분석 연구는 발견되지 않았다.

따라서 본 연구는 후계농업경영인에 대한 사회적 관심사가 시기별로 어떻게 다뤄졌는지 살펴보기 위해 후계농업경영인 관련 뉴스를 대상으로 토픽모델링 분석방법을 사용하였다. 분석이 가능한 1990년 1월 1일부터 2020년 12월 31일까지의 뉴스를 10년 단위, 3단계로 나눠 분석하였다. 분석을 통해 각 시기별 주요 키워드는 무엇이며, 그 키워드가 의미하는 토픽을 도출하여 시기별로 다뤄진 사회적 의제를 파악하고자 한다. 시기별로 나타난 사회적 의제를 통해 향 후 후계농업경영인의 발전방안을 모색하는데 본 연구의 목적이 있다.

Ⅱ. 후계농업경영인 선행연구 검토

정부에서는 1980년 농어민후계자 육성기금법을 제정, 1981년부터 농어민후계자 육성사업을 시작하였다. 사업 초기에는 후계농 육성에 대한 성과목표가 뚜렷하게 수립되지 않다가 1983년부터 법정 리당 1인 이상의 후계농업인 육성을 목표로 설정하였고, 1989년에는 자연부락 1인씩의 후계자 육성을 목표로 전환되었다[6].

육성사업 초기 35세 이하였던 나이 제한은 1992년 40세, 2004년 45세, 2013년 50세 이하로 변경되었으며, 1994년에는 농어민후계자도 산업기능요원으로 포함되었다. 2001년에는 부모의 농사를 승계하려는 신규 후계농업인과 새로이 농업에 뛰어든 귀농인인 취농창업 후계농업인으로 분리하였다. 2004년 농업・농촌기본법상의 후계농업인 명칭이 현재의 ‘후계농업경영인’으로 개정되었으며, 2005년 후계농업경영인 육성 확대와 성공적인 정착을 위해 창업농후견인제(후견인에 월 50만원 지도지원비 지급)와 농업인턴제(인턴에게 월 60만 원 지급)가 도입되었다. 2009년 신규후계농과 취농창업후계농으로 이원화되었던 것을‘창업농업경영인’으로 일원화하고, 사업 명칭도 ‘후계농업경영인육성제도’에서 ‘창업농업경영인육성제도’로 바꾸었다. 1981년 1,795명을 시작으로 2015년 말 14만 명이 넘는 인원이 지원을 받았고, 이들 중 80%(11.7만 명)가 농촌에 정착하여 영농에 종사하고 있다[7].

세부 추진방향은 농업을 가업으로 승계하고자 하는 자 뿐만 아니라, 영농교육을 이수하고 영농창업을 계획하는 자 등 미래 농업인력의 주축이 될 가능성이 높은 사람을 선정하여 안정적인 영농창업을 돕기 위해 개별 경영체의 맞춤형 자금・교육・컨설팅 등을 지원한다. 또한 농림사업정보시스템(Agrix)을 활용하여 후계농업경영인 DB작성・관리 등 효과적인 지원체제를 구축하고, 지자체, 금융기관 등과 협조하여 사후관리를 추진한다[5].

강대구·정철영·이종상·이성식(2005)은 농업에서 가장 절실한 문제는 농업경쟁력 제고이며, 이를 이끌어나갈 정예농업인력육성을 강조하였다[4]. 과거 생산에 집중된 농업인력에서 현재 농업·농촌의 다원적 기능의 강화, 농식품 산업의 확장 등 농업환경 변화에 대응하기 위한 가공과 유통, 서비스로 확장할 수 있는 정예인력 육성이 필요하다. 이들은 농산업 발전의 원동력이 되는 핵심 세력으로 전업농 집단의 주축이 된다. 따라서 이들의 정착에 도움이 될 수 있도록 자금과 기술, 경영 등의 전반에 대한 지원과 자문, 교육과 연수의 지원이 이루어져야 한다는 것이다. 이러한 육성사업은 단기적으로는 후계인력을 지원, 육성함으로써 농업인력의 안정적 확보에 기여함과 동시에 장기적으로는 농업·농촌의 발전에 이바지할 핵심 인력을 조기에 발굴하여 육성하는데 궁극적인 목적이 있다[6].

이성호・김정호(1995)는 우리나라의 농업이 향후 상당 기간 가족농을 근간으로 발전하여야 한다는 점, 영농승계가 경영주가 가진 경영 능력 등 무형의 자산이 후계자에게 승계되는 강점 등을 감안할 때 건실한 전업농의 육성과 경영승계에 대한 대책이 시급하게 마련되어야 한다고 주장하였다[8]. 오해섭·김정주(2002)는 농업인들이 농촌을 떠나는 것은 경제적인 문제뿐만 아니라, 농촌의 열악한 생활 및 교육문화환경, 농업·농촌에 대한 잘못된 사회적 인식 등의 복합적인 원인의 결과로 이에 따른 대책이 함께 이루어져야 한다고 강조하였다[2].

Ⅲ. 연구 방법

3-1 자료 수집

분석 대상으로 삼은 언론매체는 2021년 6월 21일을 기준으로, 한국언론진흥재단에서 운영하는 ‘빅카인즈(BIGKinds)’에 뉴스를 제공하는 전체 언론매체이다. [표 1]처럼 중앙지 11개, 경제지 8개, 지방지 28개, 전문지 2개, 방송사 5개 등 총 54개 언론매체에서 뉴스를 수집했다.

Table 1.

Analysis target media status

분석대상 기간은 1990년 1월부터 2020년 12월까지이며, 10년 단위로 크게 3개 시기로 구분하여 분석을 실시했다. 제1기는 1990년 1월부터 1999년 12월까지, 제2기는 2000년 1월부터 2009년 12월까지, 제3기는 2010년 1월부터 2020년 12월까지이며, 시기별 뉴스 보도 추이는 [그림 1]과 같다.

Fig. 1.

News coverage trend related to succeeding agricultural managers

후계농업경영인 관련 뉴스를 수집하기 위해, 검색어를 ‘농어민후계자’, ‘농민후계자’, ‘영농후계자’, ‘후계농업경영인’, ‘후계농업인’, ‘후계농’, ‘농업후계자’, ‘후계농어업경영인’, ‘농어업후계자’로 설정하였으며, 한국언론진흥재단의 기사DB 시스템 빅카인즈(BigKinds)를 활용해 데이터를 수집했다.

분석대상 뉴스는 <표 2>와 같이, 12,852건의 뉴스를 최초로 수집하여 중복기사, 인사이동, 행사 안내 등의 뉴스 5,240건을 제외한 후, 최종적으로 7,612건의 뉴스를 대상으로 분석을 실시하였다. 빅카인즈를 통해 비정형 데이터의 형태소 추출과 키워드 정제가 완료된 엑셀파일을 다운로드 받아 분석에 활용했다.

Table 2.

Number of news cases analyzed

3-2 분석 방법

본 연구의 목적은 후계농업경영인 관련 뉴스 빅데이터에 나타난 시기별 토픽을 분석하는 것이므로, 뉴스 텍스트의 토픽 분석에 일반적으로 사용되고 있는 토픽 모델링 분석방법을 활용했다. 토픽 모델링 분석방법은 대량의 비정형 텍스트를 구성하고 있는 키워드들의 확률분포를 기반으로 알고리즘에 의거 토픽을 추론하는 기법이다[9]. 이러한 분석방법은 방대한 양의 텍스트를 대상으로 토픽을 도출하는 데에 유용하다[10].

특히 토픽 모델링 분석방법 중 LDA(Latent Dirichlet Allocation, 잠재 디리클레 할당) 기법은 <그림 2>와 같이 텍스트에서 핵심 키워드를 출현확률에 따라 토픽별로 군집화하는 분석기법으로서[11], 뉴스 텍스트를 대상으로 한 토픽 분석 연구에서 널리 활용되고 있다[12].

Fig. 2.

Conceptual diagram of topic modeling analysis method* 자료 출처: Blei, D. M.(2012)[19].

분석에 사용된 프로그램은 한글의 형태소 분석과 행렬 매트릭스 구성에 유용한 NetMiner 4.4.3.e(2021)를 활용했다. 최적화된 토픽 수를 결정하기 위해, 토픽의 갯수를 2개부터 30개까지 각각 설정하여 LDA 분석(α=0.1, β=0.01)을 실시해, 토픽별로 키워드의 중복 수준과 의미범주상 분류의 적절성을 상호 비교했다[13]. 토픽수에 따른 키워드 분류 결과를 비교한 후, 키워드 중복 수준이 가장 낮고 토픽별로 의미있는 키워드로 범주화하여 가장 적절하게 분류된 토픽 수는 3개로 나타났다. 토픽 수 3개를 기준으로 도출된 키워드와 관련 뉴스 원문으로 맥락을 확인한 후 토픽명을 부여해 분석을 수행했다.

Ⅳ. 연구 결과

4-1 제1기(1990~1999년) ‘성장기’ 분석 결과

제1기는 1990년 1월 1일부터 1999년 12월 31일까지 보도된 후계농업경영인 관련 뉴스 5,107건을 대상으로 토픽 모델링 분석을 실시하였으며, 토픽 분석 결과는 <표 3>과 같이 나타났다.

Table 3.

Results of the first phase topic modeling analysis

제1기는 ‘협의회’, ‘단체’, ‘운동’, ‘재배’, ‘작목’, ‘판매’, ‘농지’, ‘정책’, ‘전업농’ 등의 키워드가 도출됨에 따라 후계농업경영인의‘성장기’로 명명하였다. 후계농업경영인 육성사업의 도입기(1981~1989년)를 거쳐 본격적인 성장기로 접어든 시기로, 연평균 약 6,870명의 후계농업경영인을 배출하였다. 이전 9년간(1981~1989) 연평균 약 4,570명, 이후 10년간(2000~2009) 연평균 약 2,030명의 후계농업경영인이 선정된 점을 감안할 때 이 시기에 후계농업경영인의 성장이 두드러졌음을 확인할 수 있다[3]-[4] . 이러한 양적 성장과 함께 후계농업경영인들은 활발한 활동을 전개해 나갔다. 토픽별 내용을 살펴보면 다음과 같다.

〔토픽 1〕에서는 회장, 협의회, 운동, 단체, 주민, 농협, 체육행사, 사회, 가족, 마을 등의 키워드가 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘한국농업경영인중앙연합회’로 부여하였다.

1981년부터 정책 지원의 대상으로 선정된 후계농업경영인은 1987년 한국농업경영인중앙연합회(이하 한농연)를 구성하고 농촌 권익 보호를 위한 활발한 활동과 함께 각종 조직사업, 정책사업, 교육사업, 유통사업 등을 수행하였다. ‘전문농업경영인 육성’, ‘농정개혁과 농권실현’, ‘통일농업 시대의 개척’, ‘세계속의 농업경영인’, ‘화합 단결하는 조직’을 5대 지표로 삼고 현재까지 활동을 전개해오고 있다. 이 외에도 4-H회, 농촌지도자연합회, 새마을부녀회, 전국여성농민회총연합, 작목별 협회 등 필요와 목적에 따라 다양한 농민 관련 단체가 결성되어 현재까지 활동하고 있다.

위 단체들은 1990년대에 대표적으로 UR협상 저지투쟁, 농정개혁투쟁 등의 다양한 농민운동을 전개하였다. 또한 각 지자체에서는 후계농업경영인 추진협의회를 통해 후계농업경영인을 선정하는 한편, 회장단을 구성하고, 지역 내의 각종 단체(주민, 농어민, 농민, 협의회, 여성 등)와 함께 농민운동, 마을운동, 체육행사 등을 적극적으로 전개하였다.

〔토픽 2〕에서는 재배, 작목, 판매, 유통, 직판장, 설치, 축산, 소비자, 시작, 정보화 등의 키워드가 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘농산물 경쟁력 강화’로 부여하였다.

1988년에 개최된 한·미 통상협상에서 3개년 간(1988~1991)의 수입자유화 예시계획을 발표하면서 243개의 농산물 수입이 개방되었다[14]. 이후 1993년 12월 UR협상 타결로 우리나라 농산물 시장이 개방됨에 따라, 농촌진흥청은 농축산물 수입 개방화에 대응할 수 있는 첨단 농업기술을 개발·보급하여 농촌의 균형적인 발전을 도모하고자 하였다. 유전공학을 통한 종자 개량, 현대화 시설 보급·확충, 첨단 재배기술 보급 등 농업의 경쟁력 강화에 집중하였다.

한편 도시 소비자와의 접근성을 위한 유통방안으로 각 지자체에서는 직판장 개설을 적극적으로 추진하였다. 전국 농촌지역의 시·군에서는 지자체, 농협, 축협, 생산자단체, 후계농업경영인단체 등이 서울과 수도권, 인근 도시 지역에 직판장을 개설하였다. 전북에서는 후계농업경영인 전원이 정부, 농협 등 관련 기관의 지원 없이 공동으로 특산품 개발에서부터 직판장 개설까지 추진하는 등 새로운 농촌운동과 관련, 관심을 불러일으키기도 하였다.

〔토픽 3〕에서는 농지, 정책, 전업농, 산업, 신청, 인력, 선발, 제도, 도시, 농림수산부 등의 키워드가 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘후계농업경영인 지원사업 확대’로 부여하였다.

후계농업경영인의 자립 능력을 키워주기 위해서는 가장 기초적인 경영요소인 농지의 확보가 필요하다. 이에 따라 각 지자체에서는 농지 구입 자금을 재정·지원하였다. 또한 농산물 수입 개방에 대응하여 우리나라 농산물의 경쟁력 강화를 위해서는 후계농업경영인에게 지원되는 각종 정책자금을 상향 조정해야 한다는 지적이 많았다. 국내·외적인 농업 여건 변화와 영농자재 인상 등 어려운 농업환경에 비해 현재 지원되고 있는 육성자금이 턱없이 부족, 첨단 영농이 불가능하며, 농업현대화를 위해서는 농촌의 주역인 후계농업경영인에게 보다 과감히 정책자금을 지원, 시설 및 장비를 보강토록 하는 것은 물론, 장기적 안목에서 영농계획을 수립, 경영토록 해야 함을 강조하였다. 또한 농업의 국제화에 대응, 농촌인력을 정예화하기 위해서는 후계농업경영인을 줄이는 대신 전업농 수를 늘리는 등 농민 후계자 양성 및 지원책이 개선돼야 한다는 지적도 제기되었다.

한편, 후계농업경영인에게 지원되는 육성자금 가운데 상당수가 영농과는 관계없는 다른 용도로 편법사용되는가 하면, 타 직종으로 전환, 자격을 상실했는데도 불구하고 자금회수가 제대로 이뤄지지 않아 사후관리에 문제점을 드러내고 있는 것으로 나타났다. 또한 경제난과 함께 농업을 포기하고 도시로 이주하는 농업인 후계자들이 급격히 증가하는 등 정부와 지방자치단체의 전문 농업인 육성정책이 허점을 드러내고 있어 농업인 후계자에 대한 경영지도 및 사후관리가 시급한 것으로 나타났다.

4-2 제2기(2000~2009년) ‘정체기’ 토픽 분석 결과

제2기에서는 2000년 1월 1일부터 2009년 12월 31일까지 보도된 후계농업경영인 관련 뉴스 1,041을 대상으로 토픽 모델링 분석을 실시하였으며, 토픽 분석 결과는 <표 4>와 같이 나타났다.

Table 4.

Results of the second phase topic modeling analysis

제2기에는 ‘여성’, ‘대출’, ‘직불금’, ‘수시’, ‘자녀’, ‘전형’, ‘정보’, ‘주택’, ‘개량’ 등의 키워드가 도출됨에 따라 후계농업경영인의‘정체기’로 명명하였다. 후계농업경영인의 지원 감소, 이탈로 육성사업은 뚜렷한 성과를 보이지 못하게 되면서, 여성농업인 육성, 대출 확대 및 조건 완화, 농어촌 특별전형, 농촌 생활환경 개선 등 후계농업경영인을 안정적으로 농촌에 정착시키기 위해 정부의 노력이 이어지는 시기이다. 토픽별 내용을 살펴보면 다음과 같다.

〔토픽 1〕에서는 여성, 대출, 농어촌, 직불금, 전남, 복무, 예산, 고령화, 전업, 취소 등이 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘농업노동력 부족 심화’로 부여하였다.

농촌의 고령화 및 인구의 감소는 농업 노동력 부족과 함께 농촌 여성의 역할 확대를 가져왔다. 그러나 농업 현장에서 여성은 남성 농업인의 보조자로 인식되었으며, 각종 농축산 관련 정책에서 여성들의 목소리가 반영되지 않고 있어 대책 마련이 요구되었다. 이에 농림부는 여성농업인을 전문농업경영인으로 육성하기 위해 「여성농업인 육성 5개년 계획」을 발표, 2001년 제 1차를 시작으로 2020년 현재 제4차 계획을 추진하고 있다.

한편 2000년대 들어 후계농업경영인마저 농지를 버리고 전업을 하거나 농촌을 떠나는 일이 벌어지기 시작했다. 후계농업경영인 육성자금이 적고, IMF 이후 계속되는 경기침체, 구제역 파동에 따른 축산농가 파산 등이 원인으로 나타났다. 이에 농림부에서는 창업농과 신규 후계농 등의 원활한 자금지원을 위해 대출 조건을 완화하고, 이자율을 낮춘 농업종합자금 개선방안을 마련하였다. 또한 2005년부터 도입된 쌀소득보전직불제는 시장개방에 대비하여 농가소득 안정을 도모하고자 기존의 논농업직불제를 개편하여 도입된 제도로서, 정부가 정한 목표가격과 산지 쌀값과의 차액의 85%를 직불금으로 보전해주는 제도를 시행하였다[15].

〔토픽 2〕에서는 수시, 자녀, 후보, 학교, 교사, 전형, 추천, 운동, 우수, 학생 등이 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘농어촌 특별전형’으로 부여하였다.

농민들이 생업과 자녀 진학을 위해 자꾸 도시로 이동해가면서 농촌을 이끌어갈 후계자 및 농업계 학교의 지원자가 해마다 감소하였다. 농·어촌의 열악한 교육환경이 농·어촌 청소년들의 도시 이주로 이어지고 결국 농·어촌 인구감소의 주된 요인이 되고 있다는 문제의식은 대학입시제도에 농어촌 특별전형을 도입하게 되었다. 1996학년도부터 적용된 농어촌 특별전형은 교육복지의 일환으로 도시와 농·어촌 학생의 교육격차를 해소하기 위해 도입되었다. 교육격차를 해소함으로써 농촌의 청소년 유출을 막고, 장기적으로 영농후계인력 확보에 목적을 둔다고 할 수 있다.

한편 2006년부터 시작된 우수농업경영인 추가지원사업은 정예농업인력 육성을 위해 성공적으로 영농에 정착한 성장단계의 후계농업경영인에게 자금을 추가로 지원하는 사업으로, 후계농업경영인의 영농규모 확대와 경영개선자금 지원 등을 통해 지속 가능한 경쟁력 제고 기반 조성과 유능한 미래 농업 전문인력을 체계적으로 확보 유지하기 위해 도입되었다.

〔토픽 3〕에서는 정보화, 주택, 회원, 개량, 고향, 부부, 지도, 농장, 조성, 현장 등이 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘농업·농촌 환경개선’으로 부여하였다.

농어촌 지역의 정보화 촉진을 위해 농산물유통공사는 관련 기관과 협력하여 농어가에 PC통신 단말기를 보급하기 시작하였다. 이와 함께 2000년대 들어 각 지자체에서는 농업경쟁력 확보를 위해 전업농 후계농업경영인, 일반농업인, 여성농업인 등을 대상으로 정보화 교육을 실시하였다. 농업인의 정보마인드 제고를 위한 교육이 본격적으로 시작되었고, 밖으로는 농촌의 주거환경 개선사업에도 박차를 가하기 시작하였다. 각 지자체에서는 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 불량주택 개량 사업, 아름다운 마을만들기 사업, 빈집 정비 등의 사업이 추진되었다. 그리고 농협중앙회는 매달 ‘이달의 새농민상’부부를 선정하여 수상하였다. 자립, 과학, 협동의 새농민 정신에 가장 부합하는 농업인을 선발·표창 함으로써 다른 농업인의 실천지표로 삼기 위함이다.

한편, 자녀의 교육 뒷바라지를 위해 도시와 농촌을 오가는 ‘주말부부’가 등장하기 시작했다. 이전에는 읍면 지역의 직장인, 상인 등이 주축이었으나, 2000년대 들어 젊은 농업경영인 및 후계농업경영인들도 가족들을 도시로 보내기 시작했다.

4-3 제3기(2010~2020년) ‘전환기’ 토픽 분석 결과

제3기에서는 2010년 1월 1일부터 2020년 12월 31일까지 보도된 후계농업경영인 관련 뉴스 1,464건을 대상으로 토픽 모델링 분석을 실시하였으며, 토픽 분석 결과는 <표 5>와 같다.

Table 5.

Results of the third phase topic modeling analysis

3기에서는 ‘청년’, ‘직불금’, ‘산업기능요원’, ‘축산’, ‘농협’, ‘생산’, ‘세대’, ‘학생’, ‘대학’ 등의 키워드가 도출됨에 따라 후계농업경영인의 ‘전환기’로 명명하였다. 농가인구는 지속적으로 감소하고 있는 상황에서 도시민들의 귀농·귀촌에 대한 관심은 창업농 지원 확대의 필요성을 가져왔다. 특히 만 40세 미만의 청년창업농에 대한 지원정책이 강화된 시기이다. 토픽별 내용을 살펴보면 다음과 같다.

〔토픽 1〕에서는 청년, 직불금, 산업기능요원, 모집, 지급, 심사, 설치, 제출, 대출, 전북 등이 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘청년농업인 육성’으로 부여하였다.

농림부는 2005년, 4년제 농업계 대학생들을 대상으로 일정 기간의 영농교육과 학점을 이수하면 후계농업인으로 선정·지원하는 대학생 창업연수제도를 도입하여, 국내외적인 농업 여건 변화에 따라 경영마인드, 전문 농업기술 등을 겸비한 정예 후계농업인력 육성을 위해 청년 창업농을 지원하기 시작하였다. 이는 2001년에 승계농인 신규후계농업인과 귀농인인 취농창업후계농업인을 분리하면서, 영농기반이 없는 창업농업인을 지원하기 위한 제도의 일환이라 할 수 있다. 특히 이 시기에 도시농업, 스마트 팜, 청년 농부 등의 용어가 각종 매체에 자주 등장하면서 농촌 출신이 아니거나, 농업계 학교가 아닌 청년들이 농업에 관심을 갖기 시작하였다. 청년농부, 청년농업인의 단어가 후계농업경영인과 함께 본격적으로 등장하기 시작했다.

또한 병무청은 농촌의 인력난 해소를 위해 1994년부터 「병역 의무 특례조치」에 따라 후계농업경영인을 산업기능요원으로 배치하고 3년간 근무하면 병역이 면제되는 제도를 시행하였다. 따라서 각 지자체에서는 후계농업경영인 심사위원회를 통해 매년 산업기능요원 후계농업경영인을 모집하고 있다. 후계농업경영인의 신청 자격으로 병역을 마쳤거나, 산업기능요원 편입대상자의 조건을 갖춰야 신청할 수 있다. 이전 시기에도 산업기능요원 제도가 시행됐지만, 특히 이 시기에 산업기능요원 후계농업경영인 모집 관련 뉴스가 많이 등장하였다.

〔토픽 2〕에서는 축산, 농협, 농민, 생산, 정부, 한우, 농어업, 대표, 인구, 부부 등이 도출됨에 따라, 토픽명을 ‘농어업의 지속가능성’으로 부여하였다.

1999년 우리나라 농업 총생산액 319,730억 원 중 축산업이 차지한 비중은 79,380억 원으로 전체 농업생산액의 약 24.8%를 차지했다. 20년 후인 2019년 농업 총생산액 504,280억 원 중 축산업 생산액은 197,230억 원으로 약 39.1%를 차지한다. 지난 20여 년간 축산업은 품종개량, 시설현대화, 유통시스템 확충 등으로 괄목할만한 성장을 이루었다. 반면, 2011년 구제역 발생, 송아지가격 및 사료비 상승으로 인한 생산비 증가, 영세한 한우농가의 폐업은 한우 농가수의 감소를 가져왔다. 이에 따라 농협중앙회는 2015년에 축산후계농종합지원센터를 설립, ‘젊은이가 찾아오는 축산운동’을 펼치기도 하였다. 그러나 이러한 노력에서 불구하고 농촌의 인구는 해마다 감소하고 있어 각 지자체는 인구 늘리기에 안간힘을 쓰고 있다. 인근 도시의 직장인과 은퇴 예정자들을 대상으로 안정적인 영농정착을 지원하고 후계농업경영인을 육성한다는 취지로 귀농귀촌학교를 설립하고 학생들을 모집·운영하는 지자체가 늘어났다. 또한 이 시기에는 ‘농어업·농어촌 혁신 기본계획’, ‘농어업인력 육성’, ‘농어업 정책자금 대출 보증지원, ’금융위, 귀농·귀어업인 창업자금 지원 확대 등 농어업을 아우르는 정책이 자주 등장하였다.

〔토픽 3〕에서는 세대, 매입, 경북, 임대, 회장, 본부, 학생, 대학, 연합회, 회원 등이 도출됨에 따라 토픽명을 ‘청년 창업농 정착 지원’로 부여하였다.

농림수산식품부는 2012년부터 젊은 농민들의 농지와 자금 확보 어려움을 덜어주기 위해 농지은행 보유 농지 2500ha를 우선 공급하고, 자금을 지원하겠다고 밝혔다. 20~30대의 젊은 농업인에게 농지매입 및 임대 지원을 통해 농촌에 조기 정착을 돕기 위한 사업으로, 지원대상으로 선정되면 영농 희망지역, 재배작목, 규모 등 영농계획에 따라 5년 동안 최대 5ha의 농지를 우선 지원받을 수 있다. 젊은 세대의 농업 정착 의지 및 귀농을 통한 신규 창업농에 대한 관심이 높아짐에 따라 한국농어촌공사 지역 본부에는 농지지원 신청자가 큰 폭으로 늘어났다. 한편, 한국농어촌공사는 이농 전업 또는 고령 질병 등으로 은퇴하고자 하는 농업인의 농지와 처분명령을 받은 농지 등을 매입 비축하여 원활한 농업구조개선 지원 및 농지시장 안정화 도모를 위해 농지매입비축사업을 시행하였다.

한편 1997년 개교한 국립한국농수산대학은 2016년 입시경쟁률 5.2대1을 기록하면서 후계농 교육의 성공 가능성을 보여주었다. 국립한국농수산대학이 예비 후계농교육을 담당한다면 농업마이스터대학은 최신 고급기술과 경영 능력을 갖춘 전문농업경영인(농업마이스터) 육성을 목표로 한다. 농림축산식품부가 2009년부터 운영하기 시작한 농업마이스터대학은 2년 단위로 운영되고 있으며, 2021년 제7기를 맞이하고 있다[5].

Ⅴ. 요약 및 제언

본 연구는 농촌의 인구감소, 농업 노동력 부족을 극복하기 위해 정부에서 육성하고 있는 후계농업경영인에 대한 연구이다. 농촌과 농업의 유지·발전은 농가의 과제를 넘어 사회 전체의 과제이다. 이에 농촌과 농업에서 중요한 역할을 담당하는 후계농업경영인에 대한 사회적 관심사는 무엇인지 파악하기 위함이 본 연구의 출발점이다. 후계농업경영인 육성정책 시행 초기인 1981~1989년의 데이터를 제외한 1990년부터 2020년까지의‘후계농업경영인’에 대한 뉴스 빅데이터를 분석하여, 시기별 주요 키워드와 토픽을 도출함으로써 농업·농촌의 핵심 인력인 후계농업경영인의 사회적 관심사를 파악하고자 하였다. 이를 위해 1990년1월1일부터 2020년 12월 31일까지 보도된 7,612건의 뉴스를 3단계로 구분하여 토픽 모델링 기법으로 분석하였다. 분석의 결과는 다음과 같다.

제1기(1990~1999년)는 ‘협의회’, ‘운동’, ‘단체’, ‘재배’, ‘판매’, ‘작목’, ‘농지’, ‘정책’, ‘전업농’ 등의 키워드와 ① 한국농업경영인중앙연합회 ② 농산물 경쟁력 강화 ③ 후계농업경영인 지원사업 확대의 토픽이 도출되어 ‘성장기’로 명명되었다. 한농연의 활동이 활발하게 진행되었으며 뉴스 역시 이 시기에 집중되어 보도되었다. 특히 한농연은 UR협상 반대, 농정개혁 등의 농민운동을 적극적으로 추진했다. 또한 농산물 수입 개방에 따른 농업경쟁력 강화를 위한 대책으로 정부와 농업경영인은 농산물 재배의 선진화, 유통 방법의 다양화 등으로 발전을 도모하였다. 1997년에는 국립한국농수산대학을 설립·운영하기 시작하여 후계농업경영인의 산실로 자리매김할 수 있게 된 시기이기도 하다.

제2기(2000~2009년)는 ‘여성’, ‘대출’, ‘직불금’, ‘수시’, ‘자녀’, ‘전형’, ‘정보’, ‘주택’, ‘개량’ 등의 키워드와 ① 농업노동력 부족 심화 ② 농어촌 특별전형 ③ 농업·농촌 환경개선의 토픽이 도출되어 ‘정체기’로 명명되었다. 이 시기에는 후계농업경영인 관련 뉴스가 연평균 100여 건밖에 되지 않을 정도로 후계농업경영인에 대한 사회적 관심이 저조하였다. 반면, 지금까지 남성농업인의 보조자 역할로 인식되었던 여성농업인에 대한 사회적 관심이 확대되기 시작하였으며, 농촌의 고령화, 노동력 부족이 여성농업인의 역할 확대로 이어지면서 농림부는 「여성농업인 육성 5개년 계획」을 발표·추진하였다. 또한 시장개방에 따른 농가소득 안정을 도모하기 위해 쌀소득보전직불제를 시행하였으며, 아름다운 농촌 마을 만들기를 위해 농촌의 주거환경 개선사업에도 정부와 지자체의 노력이 집중되는 시기이다. 그러나 농촌의 열악한 교육환경은 청소년의 농촌이탈, 인구감소로 이어졌다. 이에 정부는 농촌과 도시의 교육격차를 해소하기 위해 1996년 대학입시제도에 ‘농어촌특별전형’을 도입하였다.

제3기(2010~2020)는 ‘청년’, ‘직불금’, ‘산업기능요원’, ‘축산’, ‘농협’, ‘생산’, ‘세대’, ‘학생’, ‘대학’ 등의 키워드와 ① 청년농업인 육성 ② 지속가능한 농업 ③ 창업농 정착 지원의 토픽이 도출되어 ‘전환기’로 명명하였다. 이 시기에는 후계농업경영인 육성정책에서 창업농의 지원이 두드러진 시기이다. 농가인구의 감소는 승계농의 감소를 의미한다. 반면 도시 청년들의 귀농·귀촌의 관심 증가는 창업농으로 이어졌다. 노동집약적 농업에서 ICT기반의 선진농업으로 발전되면서 승계농이 아니거나, 농업을 전공하지 않은 청년들이 농업에 진출하기 시작한 것이다. 이를 계기로 농림축산식품부는 후계농업경영인 육성정책 외에 청년농업인 육성정책을 시행하고 있다. 또한 축산업의 성장은 우리나라 농업정책에서 축산업의 입지를 굳히는 계기가 되었다. 그러나 축산업 역시 후계인력의 부족을 피할 수 없어, 농협중앙회에서는 축산후계농종합지원센터를 설립·운영하고 있다.

후계농업경영인 육성정책은 농촌의 유지, 농업노동력 부족 극복을 위해 도입되어 현재까지 40년간 시행되고 있다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 농가인구는 감소하고 있으며, 농업노동력은 외국인 근로자에 의존하고 있다. 또한 농가인구의 감소는 승계농의 감소를 동반하기 때문에 도시 출신이거나 영농기반이 없는 창업형 후계농업경영인에 대한 정책적 관심이 확대될 수밖에 없는 상황이다. 고무적인 것은 농촌을 기피하던 과거와는 달리 농업의 선진화, 농촌의 문화·환경이 영농 2세들과 도시의 청년들에게 긍정적으로 작용하고 있다는 점이다. 농촌과 농업이 농산물 생산에 집중되었던 과거와 달리 2차, 3차, 더 나아가 6차 산업으로까지 확장되면서 농업과 농촌에 대한 청년농업인들의 관심 역시 증가하고 있다.

그러나 본 연구의 결과에서처럼 후계농업경영인에 대한 사회적 관심은 농촌의 유지와 농업노동력 제공에 맞춰져 있다. 기성세대와 달리 젊은 세대들은 삶과 일의 균형을 중요시하는 만큼 후계농업경영인의 삶에 대한 연구 및 정책이 필요한 시점이다. 또한 승계농과 창업농이 농촌과 농업을 바라보는 관점에도 차이가 존재한다. 이러한 점을 감안할 때 후계농업경영인의 선발, 교육, 컨설팅 등의 지원에서 승계농과 창업농에 따른 별도의 관리가 필요하다.

본 연구는 후계농업경영인과 관련한 뉴스 빅데이터를 기반으로 국내에서 처음으로 토픽 모델링 분석기법을 활용한 연구라는 점에서 의의가 있다. 후계농업경영인은 산업적 가치로서의 농업·농촌의 유지·발전은 물론 공익적 가치를 실현함에 그 역할이 막중하다. 이러한 막중한 역할에 비해 사회적 관심은 농촌의 유지 및 농업 노동력 제공에만 집중되어 있어 이를 위한 새로운 접근이 필요하다.

마지막으로 본 연구에서는 빅카인즈의 뉴스 축적 기간이 1990년부터 현재까지인 관계로, 후계농업경영인 육성정책의 시행 초기인 1981~1989년의 뉴스를 포함하지 못했다. 또한, 한국언론진흥재단에 등록된 언론매체를 대상으로 분석을 실시하여, 농민신문, 축산신문, 농수축산신문 등 농수산 관련 매체에 보도된 후계농업경영인 관련 뉴스를 포함하지 못했다. 추후 연구에서는 1980년대의 뉴스와 농업 전문 언론매체의 뉴스를 포함한다면 연구 결과의 함의를 더욱 정교하게 드러낼 수 있을 것이다.

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