ICT 거버넌스 개선방안에 관한 연구

2-1 ICT 거버넌스 정의 및 특징

국가 통치시스템 개념으로 주로 거버넌스라는 용어를 많이 사용하고 있다. 최근에는 주로 행정이라는 개념으로 거버넌스를 언급하고 있으나 학문적으로 통일되고 합의된 정의는 없다. 거버넌스의 사전적 의미는 지역사회에서부터 국제사회에 이르기까지 여러 공공조직에 의한 행정서비스 공급체계의 복합적 기능에 중점을 두는 포괄적인 개념으로 파악될 수 있으며, 통치·지배라는 의미보다는 경영의 의미가 강하다. 거버넌스는 정부·준정부를 비롯하여 반관반민·비영리·자원봉사 등의 조직이 수행하는 공공활동, 즉 공공서비스의 공급체계를 구성하는 다원적 조직체계 또는 조직 네트워크의 상호작용 패턴으로서 인간의 집단적 활동으로 정의하고 있다[4]. 거버넌스 개념에 대해 학문적 분야에서는 다양한 개념으로 사용되고 있다. 행정에서는 거버넌스를 정부와 동의어로 사용하기도 하고, 행정환경 변화에 따라 참여자 관계 변화를 언급하는 개념을 모두 거버넌스로 넓게 사용하기도 한다[5].

거버넌스 개념에 정보기술(IT; information technology)을 적용할 경우 국내 IT 용어사전에서는 IT 거버넌스라는 개념을 IT 자원과 정보, 조직을 기업의 경영전략 및 목표와 연계해 경쟁우위를 확보할 수 있도록 하는 의사결정 및 책임에 관한 프레임워크. 이사회와 경영진의 책임 아래 수행되는 기업 지배구조의 일부로 존재하게 되며 리더쉽과 조직구조 및 프로세스 통제 및 관리체제로 구성된다고 정의하고 있으며, 이러한 개념적 정의는 기존 조직업무체계에 IT 기술의 활용에 중점이 있다고 볼 수 있다. 학계 일부에서는 ICT 거버넌스를 널리 IT 정책을 추진 시, 방향을 조정하고 여러 업무를 관리하기 위해 권한을 행사하는 넓은 의미의 국정 관리체계를 의미하는 것으로 정의하며[6], 또 다른 입장에서는 ICT 거버넌스는 정보통신기술과 관련 산업의 발전을 도모하기 위해 국가 차원의 정책수립과 자원 배분에 관한 의사결정 또는 규칙제정을 목적으로 하는 일련의 활동과 시스템을 총칭하는 의미로 정의한다[7]. 이처럼 ICT 거버넌스에 대한 사전적 의미와 학계에서 해석하는 개념은 서로 조금씩 다르게 정의되고 있으며, 정부조직 개편 때마다 나오는 언론 기사에서는 ICT 거버넌스를 ICT 관련 정부 부처에 한정하여 얘기하고 있다. 따라서 ICT 거버넌스에 대한 다양한 개념을 종합해 볼 때 ICT 거버넌스란 ICT 정책을 추진 시, 방향을 설정하고 국정 관리업무를 수행하는 정부 부처를 의미한다고 볼 수 있다.

이러한 ICT 분야는 신기술에 바탕을 두고 변화와 혁신이 빠르게 이루어지는 분야로 국내 ICT 거버넌스는 새 정부 출범 때마다 당시 ICT 발전 환경에 영향을 많이 받았다. 또한, 외부 정치적 환경에 영향을 받아 타 거버넌스와 달리 많은 개편과정을 거쳐 왔다. 역대 정부별 당시에 처한 국내·외 주요 환경을 보면 김영삼 정부의 정보화, 이명박 정부의 방송통신융합, 박근혜 정부의 창조경제와 문화융성, 문재인 정부의 4차산업혁명이라는 시대적 환경 요구가 있었으며, 이러한 요구가 당시 ICT 거버넌스의 주요정책으로 추진되었다. 이처럼 ICT 거버넌스는 ICT의 발전과 함께 변화되어 왔기 때문에 ICT 거버넌스의 특성을 파악하기 위해서는 ICT 분야의 속성을 살펴볼 필요가 있다. ICT 분야는 기술발전이 급속도로 진전되기 때문에 관련된 업무 분야의 생성과 소멸도 빠르게 진행된다. 그러므로 ICT 분야의 정책성과를 단기적으로 예측하기 어려운 면이 있다. 따라서 ICT 거버넌스는 ICT 분야의 기술발전 속도에 맞는 정책을 추진하기 위해 고도의 기술적 전문성과 빠른 순발력이 요구된다. 또한, ICT 분야는 국내 핵심 성장동력 분야 정책으로 추진되어 타 산업과의 융합을 확산시키고 신산업 성장을 촉진하는 역할을 하였다. 그리고 IT 영역은 IT 자체의 외연 확대뿐만 아니라 지속해서 타 영역과 융합, 접목이 이루어짐을 특성으로 한다. IT는 속성 자체가 선도성과 지원성(supporting)을 동시에 보유하고 있다. 기존의 IT는 독립된 영역으로서 선도기능과 관련된 정책영역이 중요한 역할로 작동해 왔다면, 최근에는 타 영역과 융합하여 부가가치 향상을 지원하는 지원 기능이 강화되고 있다[8]. 따라서 ICT 거버넌스는 규제와 진흥이라는 이원화된 관점에서 벗어나지 못하고 정권 교체기마다 핵심 정쟁 이슈였다. 또한, 매번 바뀌는 ICT 거버넌스의 규제와 진흥정책이 일관성과 연속성을 갖지 못함으로써 ICT 정책 수요자들의 요구를 제대로 수용하지 못했다는 비판을 받아왔다. 현재 ICT 거버넌스는 최근 4차산업혁명 시대와 디지털대전환 시대를 맞이하여 ICT를 기반으로 인공지능·빅데이터·사물인터넷·블록체인 등의 신기술과 융합하면서 예전과는 다른 새로운 혁명적 변화를 견인해야 할 시대적 역할을 요구받고 있다.

2-2 정부별 ICT 거버넌스

1980년대 초반 전두환 정부의 ICT 분야는 정책에 새롭게 등장한 영역으로 대통령비서실을 중심으로 정책이 주도되고 관련 부처들이 서로 연계되어 추진하는 형태였다. ICT 분야는 행정 전산화, 정보화 산업으로 구분할 수 있는데, 행정 전산화 업무는 총무처가 주관하고 체신부, 상공부, 과기처가 협업부처로 참여했다. 정보화 산업은 1981년 대통령비서실이 주관하여 전자공업육성계획을 구상하고 체신부, 상공부, 과기처가 참여하였다. 이 계획에 따라 전자교환기는 체신부, 반도체는 상공부, 컴퓨터는 과기처가 담당하여 부처 간 역할 분담이 명확하였다. 방송영역은 1980년대 말부터 고화질TV, 종합유선방송, 위성방송 등 새로운 분야를 둘러싸고 체신부, 방송위원회, 상공부, 공보처 등이 소관에 대한 경쟁을 벌였다. 1986년 전두환 정부는 전산망 보급확장과 이용촉진에 관한 법률을 제정하고, 이 법에 따라 전산망조정위원회를 설치하는 등 강한 의지로 ICT 사업을 추진하였다. 제1차 국가기간전산망사업(1987-1991)을 통해 국방, 행정, 교육연구, 금융, 공안 등 5대 핵심 국가정보 DB화 사업을 추진했고, 위원회 사무국 기능은 체신부가 맡아서 사업을 총괄하였다.

노태우 정부가 들어선 이후 1989년 6월 전두환 정부 시절 대통령비서실 관리하에 있던 전산망조정위원회는 체신부 소관으로 바뀌었다. 1990년 6월에는 정보사회종합대책을 발표하였고, 이것에는 부처별 정보화 시책 추진을 위한 지원 내용이 담겨 있었는데 주요 내용으로 정보화 시책 추진을 위해 국가 차원의 별도 종합기구는 신설하지 않고 국무회의 등 기존의 조정기구를 최대 활용한다는 것이다. 노태우 정부는 6.29에 따른 민주통치 차원에서 ICT 영역 권한을 분산시키는 상황을 보였으며 ICT 관련 부처들은 여러 분야에서 주도권 경쟁을 나타냈다.

김영삼 정부는 1994년 12월 정부조직법 개정을 통해 ICT 거버넌스로 체신부를 개편하여 정보통신부를 출범시켰다. 김영삼 정부 출범 이후 정부조직 2차 개편에 따른 것으로 세계화, 정보화 시대에 대처한다는 명분이었다. 정보통신부는 기존의 체신부, 과학기술처, 상공부, 공보처의 ICT 기능을 통합하여 체신부의 확대개편으로 출범하였으며, 1995년 정보화촉진기본법을 제정하여 정보고속도로인 초고속정보통신망 구축 등 정보통신정책을 선도할 기틀을 마련했다. 또한, 정보화촉진기본법 제정에 따라 국무총리를 위원장, 정보통신부를 실무 간사 부처로 하는 정보화추진위원회가 설치·운영되었다. 이 시기 정보통신부는 ICT 영역을 담당할 전담 중앙부처가 설립되어 정부조직법상 ICT 업무가 자리를 잡게 되었다. 1995년 정보통신부 내부에 통신위원회를 신설해 통신의 사후규제를 담담하게 됐으며 2008년 방송통신위원회로 통합될 때까지 유지되었다. 방송위원회는 민간조직이고, 통신위원회는 정부조직이라는 점에서 차이가 있다. 한편 방송위원회는 김대중 정부 때 민간위원회로 1998년 신설돼 방송 플랫폼과 콘텐츠에 관한 정책과 규제를 담당하면서 정보통신부와 방송 분야 업무를 두고 경쟁과 협력 관계를 지속했다.

김대중 정부에서는 ICT 분야의 특징적인 부처 조직개편은 이루어지지 않았으며, 정보통신부가 ICT 중심부처로서 각 정책 분야를 구체화했다. 대표적인 ICT 관련 정책으로 정보통신부와 타 부처들 간 협조가 요구되는 제2차 정보화촉진기본계획(1999), 전자정부종합실천계획(1999), 정보통신기술개발 5개년 계획(1999), 정보통신산업 인력양성계획(1999), 제3차 정보화 기본계획(2002), 지식전자정부추진계획(2000) 등 여러 정책이 추진되었다. 그러나 국무총리가 위원장인 정보화추진위원회와 정보통신부가 담당하는 실무위원회 수준으로는 여러 부처 관련 정보화 사업을 원만히 추진하는 데는 한계가 있었다. 이에 다부처·범부처 IT 사업을 챙기기 위해 2001년 2월 대통령소속하에 정부혁신추진위원회를 설치하였으며 동 위원회의 특별위원회 형식으로 전자정부특별위원회가 구성되어 2003년 1월까지 운영되었다. 한편 김대중 정부에서는 IMF 외환위기 이후의 경제 발전을 위해 ICT와 관련된 벤처창업 등을 지원하기 위해 대통령 주관의 정보화전략회의를 운영하였다. 김대중 정부에서 ICT 정책 추진 전담부처는 정부조직법상 정보통신부가 주관하되, 주요한 정책 결정은 정보화추진위원회와 전자정부특별위원회, 그리고 정보화 전략회의를 통해 이루어졌다.

노무현 정부는 국민과 함께 하는 민주주의를 국정 목표로 하는 참여정부로서 정부 역할에 민간 참여를 중요시하였다. 참여정부의 초대 정보통신부 장관으로 삼성전자 CEO 출신이 취임하면서 정보통신부를 중심으로 다양한 ICT 정책들이 추진되었다. 그러나 정보통신부는 이러한 ICT 정책들을 추진하면서 관련 부처와 소관 영역을 둘러싸고 대립하고 경쟁하였다. 게임 산업 및 디지털 콘텐츠 영역에서 문화관광부와 정보통신부가 충돌하였으며, 정보화 영역에서도 행정자치부와 갈등이 빈번했다. 김대중 정부에서 전자정부를 포함한 국가 정보화 영역은 정보화촉진기본법에 의해 정보통신부가 담당하였으나, 노무현 정부에서 전자정부 주무 부처를 행정자치부로 이관하면서 양 부처 간 갈등이 발생하였다. 방송과 통신 분야에서도 정보통신부, 문화관광부, 방송위원회가 IPTV 등의 주도권 다툼으로 갈등이 있었다. 특히 차세대 핵심 산업 분야에 대해서는 산업자원부와 정보통신부 간 갈등이 노무현 정부 임기 동안 계속되었다. 노무현 정부는 ICT 거버넌스의 수장으로 민간 CEO 출신을 임명함으로써 민간의 우수한 시스템을 정부 정책에 도입하여 많은 우수한 정책성과를 올렸으나, 노무현 정부 후반기에 다양한 이해관계 부처들과 협력하지 못하고 충돌함으로써 적대관계를 형성하는 결과를 초래하게 되었다.

이명박 정부 출범 전 ICT는 정보통신부만의 고유한 독자적인 영역이 아니며, 새로운 시대적 환경에서는 타 산업, 콘텐츠, 방송 등의 분야와 결합하여야 한다는 인식이 팽배했다. 이러한 사회적 인식하에서 이명박 정부는 정보통신부를 해체하여 관련 업무를 과거 대립했던 산업자원부, 행정자치부, 문화관광부 등으로 이관하였다. 정보통신부의 소프트웨어 및 하드웨어 업무는 지식경제부로, 게임과 디지털 문화콘텐츠 업무는 문화체육관광부로, 전자정부와 정보문화 및 개인정보보호 업무는 행정안전부로 이관하였다. 이명박 정부는 신산업 출현 및 산업 간 융합 중시 등 대외환경 변화에 대응하고 부처 간의 갈등을 해소하기 위해 지식경제부를 신설하였다. 지식경제부는 기존 산업자원부 주관의 주력산업, 에너지 산업 등에 정보통신부의 정보통신 산업 정책, 과학기술부의 응용기술 R&D 정책을 이관받아 산업기술 R&D를 총괄하는 부처로 거듭나게 되었다. 이명박 정부의 방송통신위원회 출범의 대외적 명분은 정보통신산업, 정보화, 정보보호, 디지털 콘텐츠 등 분야에서 관련 부처 간 업무 중복으로 인한 갈등과 영역 경쟁으로 효율적인 정책 추진이 어렵다는 점, 그리고 방송과 통신의 경계가 모호해져 정보통신부와 방송위원회로 나뉘어 있는 구조하에서는 새로운 산업융합시대에 대응하기 어렵다는 점이었다. 개편과정에서 특이한 점은 정보통신부 소관 우정사업본부가 업무와 아무런 관련성이 없는 지식경제부로 이관되었다는 것이다. 이러한 명분으로 출범한 방송통신위원회는 여러 학자로부터 비판을 받았다. 방송과 통신의 융합정책추진을 위해 정보통신부의 기능을 흡수하여 설치된 방송통신위원회가 구체적으로 방송과 통신 분야의 정책적 융합과 관련하여 효과적인 정책을 구현하지 못하면서 융합 자체에 대한 인식과 철학이 충분히 공감되지 않았다[9]. 구체적으로 합의제위원회인 방송통신위원회는 의사결정이 늦을 수밖에 없는 한계가 있으며, 실무자들의 권한이 축소됨으로써 정책은 시대 흐름을 따라잡지 못하고, 컨트롤타워 기능을 수행하기에는 부족함이 있었다[10]. 따라서 이러한 다양한 비판을 종합해 보면, 방송통신위원회 출범에 따른 ICT 정책의 분산으로 ICT 총괄 및 조정기능의 부족과 ICT 현장에 대한 실질적인 정책집행의 효율성이 없었음에 대한 비판으로 볼 수 있다. 이명박 정부는 유능하고 작은 정부로 운영하겠다는 목표로 방송통신위원회 출범이라는 ICT 거버넌스 개편뿐만 아니라 교육과학기술부, 지식경제부, 기획재정부, 외교통일부, 보건복지여성부 등에 대한 통폐합을 통해 큰 규모의 정부조직으로 개편했다. 이명박 정부의 이러한 부처 통폐합으로 인해 여러 분야에서 문제점이 지적되고 불만들이 표출되었다. 국가과학기술위원회의 권한이 축소되고 과학기술부 해체, 전혀 다른 기능의 교육과 통합되어 교육과학기술부로 출범하면서 과학기술계가 피해를 받았다는 과학기술 홀대론의 불만이 나타났다. 이명박 정부가 표면적으로는 과학기술의 중요성을 강조하였지만, 현실적으로는 과학과 교육 기능의 통합에 따른 시너지 효과보다는 과학정책이 교육에 매몰되었다는 과학계 불만이 언론들을 통해 제기되었다. 이명박 정부의 ICT 거버넌스뿐만 아니라 과학기술 거버넌스의 이러한 정치적 영향에 따른 인위적 개편은 훗날 학계 등 많은 전문가로부터 지속적인 비판을 받게 되었다.

박근혜 정부는 2013년 2월 정부조직개편으로 ICT와 과학기술 정책을 총괄하는 미래창조과학부를 출범시켰다. 이명박 정부에서 ICT 및 과학계에서 지속해서 논란이 되었던 홀대론을 해결하고자 하는 의지가 반영되었다고 볼 수 있다. 미래창조과학부는 과학기술, ICT, 연구ᆞ개발, 우정사업본부(구 지식경제부 소관) 업무를 총괄하게 되었으며, 과학기술 정책·연구개발을 담당하는 1차관과 IT를 담당하는 2차관의 복수차관제를 도입하였다. 이는 이명박 정부의 분산형 ICT 거버넌스와 달리 집중형 ICT 거버넌스를 위해 각 부처에 흩어져 있는 ICT 기능을 통합·운영하겠다는 박근혜 정부의 ICT 거버넌스 정책 의지를 반영한 것이다. 그러나 집중형 ICT 거버넌스 정책 방향과는 달리 미디어의 공정성 확보와 이용자 보호를 명분으로 방송통신위원회는 그대로 존속시켰으며, 또한 디지털 콘텐츠는 문화체육관광부에, 임베디드 SW는 산업통상자원부에, 전자정부 기반에 관한 주요 업무와 개인정보보호 업무는 행정안전부에 그대로 유지함으로써 미래창조과학부가 완전한 의미의 집중형 ICT 거버넌스라고 정의하기는 어려웠다. 방송통신정책 기능의 경우 방송통신위원회는 지상파방송, 종합편성채널 및 보도에 관한 업무를 예전처럼 수행하였고, 이용자 보호 등의 사후규제 업무를 맡게 되었다. 한편 미래창조과학부는 종합유선방송사업자, IPTV 등 유료방송사업자의 허가와 재허가를 담당하게 되었다. 주파수 분야의 경우 통신용은 미래창조과학부에서, 방송용은 방송통신위원회에서 담당하게 하는 복잡한 형태로 기능이 분산되었다. 즉, 미래창조과학부 설립 취지에 걸맞지 않게 콘텐츠ᐨ플랫폼ᐨ네트워크ᐨ기기(CPND; content program network device)의 유기적 융합과 경계의 해체 추세를 온전히 반영하지 못했다는 것이다. ICT 관련 기능들이 방송통신위원회, 행정자치부, 산업자원부, 문화체육관광부 등에 잔류하면서 집중형 거버넌스의 긍정적 효과가 극대화될 가능성이 현격히 감소했다[1]. 박근혜 정부는 집중형 ICT 거버넌스에 부분적인 분산형 형태로 운영함으로써 미래창조과학부가 완전한 의미의 집중형 거버넌스인지에 대한 논란은 임기 내내 계속되었다.

문재인 정부는 국정농단 사태로 2017년 5월 대통령직인수위원회의 활동 기간 없이 출범하였다. 인수위원회 성격인 국정기획자문위원회가 정부 조직개편 작업에 착수하여 박근혜 정부의 미래창조과학부를 작은 규모로 개편하여 이름만 바꾼 과학기술정보통신부라는 ICT 거버넌스를 출범시켰다. 사회적 분위기로 ICT 거버넌스를 신설 또는 산업통상자원부와 통합, 과학기술부의 부활 등 다양한 개편안이 얘기되었으나 문재인 정부는 여소야대의 정치적으로 불리한 상황을 의식하여 부처 개편을 최소화하는 방침을 정하면서 과학기술정보통신부로 남게 되었다. 문재인 정부 출범 당시 국내외 사회적 이슈로 4차산업혁명이 화두였으며, 과학기술정보통신부는 4차산업혁명 시대의 ICT 등 첨단산업을 통한 국가발전을 주도하는 부처의 명분으로 출범했다. 현재 ICT 거버넌스는 그림 1과 같이 과학기술정보통신부, 방송통신위원회가 ICT 기능을 주로 맡고 있으며, 몇 개 부처가 일부 ICT 기능을 나눠서 담당하고 있다. 과학기술정보통신부는 과학기술, ICT 정책을 담당하며, 최근에는 4차산업혁명 시대의 핵심기술인 인공지능, 빅데이터, 클라우드, 블록체인, IoT, SW 등을 기반으로 한 다양한 주요정책을 디지털 뉴딜을 통해 추진하고 있다. 방송통신위원회는 지상파, 종편 등 방송정책과 통신 사후규제인 이용자 보호 정책을 맡고 있다. SW 정책은 과학기술정보통신부가 주로 맡고 있으나, 임베디드 SW는 산업통상자원부가 맡고 있다. 콘텐츠 분야에서 디지털 콘텐츠는 과학기술정보통신부가 문화콘텐츠는 문화체육관광부가 나누어 맡고 있다. 공공데이터는 행정안전부가, 민간데이터는 과학기술정보통신부가 맡는 등 ICT 기능들이 일부 부처에 분산되어 있다, 이러한 분산된 ICT 정책의 심의·조정역할은 대통령 직속인 4차산업혁명위원회가 맡고 있으나, 존속기한이 2022년까지인 한시조직이다. 국내 ICT 거버넌스는 행정안전부를 중심으로 주요 주체인 산업계, 국회, 언론계, 학계 등이 주된 역할을 맡고 있다.

Fig. 1.

Domestic ICT governance system

3-1 연구문제

본 연구에서는 현 ICT 거버넌스의 효과성 및 개편방안에 대한 연구목적을 위해 관련 선행연구를 검토하고, 이를 바탕으로 설문항목을 도출한 후 ICT 거버넌스를 둘러싼 이해관계자인 산업계, 공무원, 학계, 언론계, 정치권 집단의 전문가를 대상으로 심층 인터뷰를 진행하였다.

연구문제 1 : 과학기술과 ICT 통합, 방송통신 정책의 현행 추진모델은 융합환경에 적합한가?

과학기술과 ICT가 통합된 과학기술정보통신부, 지상파방송, 종편 방송정책 및 통신 사후규제를 담당하고 있는 방송통신위원회의 현행 정부조직 모델이 급변하는 ICT 융합환경에 적합한지를 알아본다. 즉, 박근혜 정부부터 현 정부까지 이어지고 있는 과학기술과 ICT가 통합된 정부조직이 원래 목표했던 과학기술과 ICT 통합에 따른 시너지 효과가 있었는지 그리고 방송통신 진흥 및 통신 분야 사전규제 정책은 독임제 부처인 과학기술정보통신부가, 방송 분야로 지상파 규제 및 통신 분야 사후규제는 합의제 기구인 방송통신위원회가 나누어 담당하는 것이 합리적인지를 조사하였다.

연구문제 2 : 현 ICT 거버넌스는 신기술 및 혁신서비스 수용에 적합한가?

최근 OTT 시장이 성장함에 따라 OTT 산업의 진흥 및 규제를 위해 과학기술정보통신부, 방송통신위원회, 문화체육관광부가 별도의 OTT 전담반을 운영하고 있다. 그리고 현재 공공데이터 정책은 행정안전부, 민간데이터 정책은 과학기술정보통신부가 나누어 추진하고 있는 상황에서 데이터 활용 활성화를 위한 별도의 데이터 전담조직 신설에 대한 필요성이 제기되고 있다. 이러한 신기술 및 혁신서비스가 급변하는 시대적 환경에서 현 ICT 거버넌스가 적합한지 살펴보았다.

3-2 연구방법

본 연구를 위해 ICT 분야 전문가 집단을 대상으로 신문기사 자료, 백서, 기존 선행연구 결과들을 기본으로 하여 설문을 작성하여 심층 인터뷰를 진행하였다. 대상자는 표 1과 같이 ICT 관련 산업계, 공무원, 학계, 정치권, 언론계 다섯 그룹으로 구성하여 면대면 심층 인터뷰 및 서면 인터뷰를 병행하였다. 특히 ICT 정책의 직접 수혜자인 다수의 산업계 전문가를 대상으로 조사함으로써 좀 더 의미 있는 결과를 얻을 수 있었다. 인터뷰는 2021년 7월 12일부터 7월 27일까지 진행하였으며 평균 인터뷰 시간은 1시간 정도 소요되었고, 연구자가 직접 인터뷰를 진행하였다.

Table 1.

In-depth interviewees

설문은 표 2와 같다. 먼저 연구문제 1을 위해 과학기술과 ICT 통합에 따른 시너지 효과와 과학기술정보통신부와 방송통신위원회의 방송통신 정책이 효율성이 있는지에 대해 조사하였다.

Table 2.

FGI questionnaire items

다음으로 연구문제 2를 위해 OTT 정책이 컨트롤타워 없이 과학기술정보통신부, 방송통신위원회, 문화체육관광부로 나누어 추진되는 것이 효율적인지 조사하였다. 그리고 여러 부처에 나누어져 있는 데이터 관할권을 물리적으로 통합해 데이터의 활용성을 높일 수 있도록 전담부처인 데이터 전담조직 신설에 대한 논의가 진행되고 있는 상황에서 전담조직 신설 필요성을 조사하였다. 끝으로 코로나19를 계기로 디지털대전환이 가속화되는 환경에서 차기 정부의 바람직한 ICT 거버넌스 개편 방향에 대한 의견을 조사하였다.

4-1 과학기술과 ICT 통합 효율성 제고

과학기술과 ICT가 통합되어 하나의 정부조직으로 출범한 것은 박근혜 정부의 미래창조과학부가 시작이었다. 당시 통합의 명분은 ICT와 과학기술의 융합을 통해 새로운 국가 성장동력을 마련하여 일자리창출과 국가발전이 목표였으나, 실제 화학적 결합을 통한 시너지 효과가 있었는지에 대한 논란은 계속 되어왔다. 심층 인터뷰 결과, 현 과학기술, ICT 통합에 대하여 산업계 및 공무원, 정치권 전문가들은 긍정적 의견을 나타냈으나, 학계 및 언론계에서는 부정적 의견을 나타냈다.

“최근 코로나19를 통해 알 수 있듯이 ICT 기술은 과학기술뿐만 아니라 모든 산업의 근간이 되고 있다. 과학기술의 발전 및 확산을 위해서는 초기부터 ICT 기술 수준, 구축상황 등을 고려해서 정책이 만들어져야 한다.” (통신사 B)

“통합 시너지가 없는 것 같지만, 조직개편으로 분리할 게 아니라 현행대로 좀 더 운영하는 것이 바람직하다.” (방송사 D)

“아직 현재의 조직구조와 업무 배분이 자리 잡지 못한 상황에서 다시 부처 분리를 논의하는 것은 불합리하다. 행정상의 불필요한 업무 중복과 시간적 낭비를 초래하지 않을까 우려된다.” (방송사 C)

“시너지 효과를 가져온다고 생각한다. 다만, 현재 이슈인 메타버스, 가상스튜디오 등이 이미 10여 년 전부터 유사한 용어로 과학기술 분야 출연연구소가 주도하는 연구 과제로 진행되었지만, 이러한 연구 성과가 산업계, 학계에 제대로 전파되지 않았고, 콘텐츠 산업계에 제품화 또는 사업화로 연계된 실질적인 사례는 없다. 향후 과학기술과 ICT의 이러한 점을 잘 보완해야 세계 시장에서 생존을 담보할 수 있다.” (콘텐츠 업계 E)

과학기술과 ICT 융합 정책기능을 실제 수행하는 과학기술정보통신부 공무원도 통합에 대해 긍정적으로 생각하였다. 과학기술과 ICT는 특정 산업군이 아닌 모든 산업군을 지원하고 수평적이기 때문에 조화롭게 운영하면 좋다. 그러나 인사 및 조직 운영에 있어 완전한 화학적 결합이 필요하다는 의견을 제시하였다. 정치권 일부에서도 긍정적 의견을 제시했다.

“괄목할 만한 성과는 없었지만, 통합은 긍정적으로 본다. 기본적으로 과학기술과 ICT는 업무특성이 유사하다. 두 개 기능은 특정 산업군이 아닌 모든 산업군을 지원하며, 두 부처는 수평적이다. 과학기술은 중장기적인 관점의 원천기술 개발이고 ICT는 중단기적인 관점의 정책 추진이라 조화롭게 운영하면 바람직하다.” (정통부 출신 공무원 G)

“어느 정도 과학기술과 ICT가 결합하여 관련 산업 성장에 도움이 되는 등의 시너지 효과는 있다고 본다. 다만, 부처 내의 과학기술과 ICT 조직간 문화가 다르고 인력구성, 승진 소요 기간 등의 차이로 인해 아직도 완벽한 통합은 이루어지지 않았다. 이에 조직 내 화학적 결합이 선행되어야 관련 산업의 성장에 도움이 되는 시너지 효과가 제고될 것이다.” (과학기술부 출신 공무원 H)

“과학기술과 ICT 통합에 따른 시너지 효과는 당장은 보이지 않지만, 일부 긍정적인 부분도 있고 부정적인 부분도 있다. 긍정적인 면은 4차산업혁명 시대에 모든 부분이 융합되는 세계적 추세이므로 현 체제로 가는 것이 좋다. 그런데 공무원 조직이다 보니 두 개 부처 직원 간 승진 등에 차별은 부정적 평가로 볼 수 있다.” (정치권 M)

그러나 학계와 언론계에서는 과학기술과 ICT 통합에 대해 다수가 부정적인 의견을 나타냈다.

“현재 통합은 시너지 효과가 없다. 과학기술과 ICT를 분리해서 과학기술은 별도의 부처로 독립시켜야 한다.” (학계 J, K)

“일부 ICT R&D 예산 확보 등의 과정에서 과학기술정보통신부가 과학-ICT R&D 예산을 함께 관리하는 부처가 돼 유리한 부분이 있을 것으로 생각하나, 과학기술과 ICT를 결합한 혁신서비스 상품 등 구체적인 성과물은 없다. 화학적 결합보다는 물리적 결합에 가깝다고 생각한다.” (언론계 N)

“두 기능이 연계되면 잘 될 것으로 보고 조직개편이 이루어졌지만, 시너지가 나는 성과가 있었다고 보기는 어려울 것 같다.” (언론계 O)

이를 종합한 소결은 과학기술과 ICT를 융합하는 차원과 이명박 정부에서 과학기술부의 독립과 정보통신부의 부활에 대한 요구를 동시에 들어주는 차원에서 과학기술과 ICT의 결합은 전략적 타협의 산물로서의 통합이었다고 볼 수 있다. 과학기술정책과 ICT 거버넌스 개편이 있을 때마다 부처의 임계 규모 등을 고려하여 과학, 교육, 산업, 정보통신은 서로가 결합 될 수 있는 잠재적인 안이 되어왔다. 그러나 2013년 과학기술과 ICT가 통합된 이후 아직 10년이 지나지 않은 상황에서 가시적인 시너지 성과가 없음을 근거로 또다시 조직분리를 논의하는 것은 적절하지 않다고 본다. 심층 인터뷰에서 나타난 바와 같이 과학기술과 ICT 정책의 직접적인 수혜 당사자인 산업계가 긍정적으로 바라보고 있으므로 과학기술과 ICT의 통합부처는 현행대로 유지되는 것이 바람직하다. 다만, 두 부분의 통합성과에 대해 국민이 인식하지 못하는 수준에 대해서는 과학기술정보통신부가 반성하고 앞으로 국민에게 좋은 정책성과를 보여 줄 수 있도록 노력해야 할 것이다.

4-2 방송통신 정책 기능조정

현재 방송통신 정책에서 과학기술정보통신부는 종합유선방송사업자, IPTV, 위성방송 등 유료방송사업자의 인허가, 통신 및 인터넷 진흥정책 기능을 담당하고 있으며, 방송통신위원회는 지상파방송, 종합편성채널 및 보도에 관한 업무, 이용자 보호 등의 사후규제 업무를 담당하고 있다. 그러나 방송통신 정책 분야에서 사전·사후 규제 및 진흥정책을 명확히 구분하기는 어려우며 일부는 상호협력해야 하는 분야가 있어 전문가들은 양 부처 간 기능조정이 필요하다는 의견을 제시하였다.

방송통신 정책의 직접적 이해당사자인 산업계에서 많은 전문가가 현 방송통신 정책기능을 비판하고 있다. 과학기술정보통신부와 방송통신위원회가 산업진흥과 사후규제를 분리하여 각자 영역에서 전문성을 발휘하는 것이 좋을 수는 있으나, 사전규제와 사후규제가 유기적으로 조화를 이루지 못하고 부처 간 의견 차이 및 영역 다툼으로 규제를 받는 기업들은 혼란이 있으므로 규제정책 일관성이 있었으면 하는 의견을 나타내었다.

“산업진흥과 사후규제를 분리하여 각자 영역에서 전문성을 발휘하는 것이 좋을 수는 있으나, 일관성과 예측 가능성 측면에서는 다소 떨어지는 것이 사실이다. 특히 양 부처의 이해관계가 대립하는 경우 부처 의견을 강요하거나 책임을 상대방에게 미루는 모습들이 나타나고 있다.” (통신사 B)

“방송사 측면에서, 무선주파수(위성이나 무선마이크) 사용 문제만 보더라도 과학기술정보통신부에서 사용 및 규제에 관련한 법을 만들고 관리 감독을 하고 있으며, 방송사의 인허가나 심의 및 규제는 방송통신위원회가 맡고 있다. 엄연히 규제의 종류와 영역이 구분되어 지금의 규제에 적응된 상황이지만, 방송통신위원회로 일원화하는 방법도 생각해 볼 필요가 있다.” (방송사 C)

“사전규제와 사후규제가 유기적으로 조화를 이루어야 하는데 양 부처 간 의견 차이와 영역 다툼으로 서로의 의견이 달라 외부에서 비판적 시각이 있으며 규제를 적용받는 기업들도 혼란이 있다.” (데이터업계 F)

“한 부처가 규제 및 진흥을 총괄하여, 일관성 있는 정책이 이루어지는 것이 바람직하다.” (콘텐츠업계 E)

방송통신 정책기능에 대해 정치권 및 학계, 언론계에서도 부정적 의견을 제시하였다. 2019년 유료방송 합산규제 폐지 이후 사후규제를 두고 방송통신위원회와 과학기술정보통신부가 대립하였던 것을 양 부처가 협업하지 못하는 대표적인 부정적인 사례로 들었다.

“합산규제 폐지 이후 사후규제 문제, 지상파 재송신 문제를 두고 방송통신위원회와 과학기술정보통신부가 의견 충돌했다. 양 부처 간 정리가 필요하다. 과학기술정보통신부는 현행대로 유지하되, 방송통신위원회는 방송통신심의위원회와 구조개편이 필요하다. ICT뿐만 아니라 방송 분야도 분산된 기능을 한 부처로 모아야 한다.” (정치권 I)

“진흥·규제를 조합한 일관적인 정책 추진에 장애가 있을 수 있다. 예를 들어 KT 10기가 인터넷 속도저하 사태 등에서 과학기술정보통신부와 방송통신위원회가 공동조사를 했는데, 피규제 사업자 측면에서 잘못한 것은 사실이지만 두 기관으로부터 조사, 자료제출 등을 동시에 진행하는 것은 부담일 수 있다. 양 부처가 사안별로 협력한다고 하지만 양 부처의 목표가 다른 만큼 유기적 정책수립에는 한계가 분명한 것으로 판단한다.” (언론사 N)

하지만 현 방송통신 정책 거버넌스에 대해 공무원과 산업계, 정치권 일부 전문가는 방송통신융합 취지대로 양 부처 간 협업을 통해 효율적으로 운영하면 된다는 긍정적인 의견도 제시되었다. 그리고 일부 정치권 전문가는 방송통신위원회의 정치화에 대해 우려를 표했으며 구조개선이 필요하다고 하였다.

“방송통신위원회는 합의제 기구로 이용자 보호와 사후규제를 담당하고 있고, 과학기술정보통신부는 산업진흥 부처로 진입, 진출제도, 공정경쟁 등 사전규제를 맡고 있는데 현행대로 두 개 부처 기능을 유지하되 잘 협업할 필요가 있다.” (정보통신부 출신 공무원 G)

“방송통신위원회와 과학기술정보통신부 사이에 일부 업무에 대해서 갈등이 있긴 하나 현 체제에서 기능조정을 통해 해결할 필요가 있다.” (방통위 출신 공무원 I)

“규제 관련 명확한 소관 안내, 규제 종류, 절차 등의 홍보를 통해 정책고객의 불편사항을 사전에 해결하는 노력이 필요하다.” (과기부 출신 공무원 H)

“사전·사후 규제기관의 통합운영 및 분리 운영 모두 일장일단이 있다. 정보통신부와 방송위원회를 통합한 것은 IPTV 등 ICT와 미디어의 융합을 염두에 둔 것으로 방송통신위원회 출범은 시대적 과제였으며, 방송통신위원회가 현재 체제로 개편된 것도 현재의 시대적 과제 때문이다.” (통신사 A)

“과학기술정보통신부와 방송통신위원회는 각 부처 역할을 잘 하면 되지만 방송통신위원회는 구조개선이 필요하다. 방송통신위원회 설립 기본취지가 방송통신 등 민감한 사항에 대해 공정하게 추진할 것을 원했으나, 현재는 예전보다 더 정치적인 조직이 되었다.” (정치권 M)

이를 종합한 소결은 방송통신 정책 거버넌스에 대해 일부 학계 전문가는 현재의 진흥과 규제가 이원화된 구조 대신 정보미디어부를 신설하여 진흥과 규제를 총괄하여 정책기능을 담당하고, 정치적 영역은 합의제 기구를 통해 민주적 절차를 거치도록 하자는 의견을 제시하였다[1]. 반면 언론 매체의 간부로 있는 한 전문가는 기본적으로 규제와 진흥은 양립하기 어려우며, 한 조직에서 담당하면 진흥이 규제보다 우선이 되기 때문에 분리되는 것이 합당하다고 언급하였고, 산업계의 한 전문가는 진흥이 미래를 보고 달려간다면 규제는 현재에 집중하는 경향이 있으므로 규제와 진흥의 분리는 필요하다는 점을 강조하였다[11]. 선행연구와 심층 인터뷰 결과에서 보듯이 현 방송통신 정책기능에 대한 시각은 각 분야 전문가마다 다양하다. 그만큼 방송과 통신정책은 급변하는 ICT 환경에서 융합되어 복잡한 이해관계를 가지고 있음을 보여준다.

그러므로 양 부처로 나누어진 현 방송통신 정책 거버넌스를 차기 정부에서 통합과 분리를 논의하는 것은 다시 상당한 사회적 비용 발생과 갈등을 초래할 것으로 보인다. 특히 현 방송통신위원회는 위원장, 상임위원 구성의 특성상 정치적인 논란이 많이 발생할 것으로 예견되므로 통합, 분리보다는 현 거버넌스 체계를 유지하면서 향후 방송통신 정책기능을 상호협력 조정함으로써 문제를 해결해 가는 것이 바람직하다. 그리고 앞에서 언급한 일부 전문가들이 지적한 바와 같이 그동안 방송통신위원회는 정치적 중립성 문제로 도전을 받아왔으며, 업무에 있어 전문 규제기관으로서 전문성에 의심을 받았다[1]. 따라서 방송통신위원회가 이런 비판에서 벗어나 효율적인 방송통신 정책을 수행하기 위해서는 방송통신위원장과 상임위원은 정치적 인사를 최소화하고 방송통신 전문가로 구성되어야 할 것이다.

4-3 OTT 정책 컨트롤타워 역할 부여

온라인동영상 서비스인 OTT 시장이 급성장함에 따라 OTT 사업영역을 진흥·규제하려는 정부 간 영역 다툼이 본격화되고 있다. 과학기술정보통신부, 방송통신위원회, 문화체육관광부 각 부처가 별도의 OTT 전담반을 구성 운영하는 상황에서 OTT 정책의 효율적 추진에 대한 전문가 의견을 조사하였다. 산업계, 학계 및 언론계에서는 전문가들이 하나의 OTT 정책 컨트롤타워가 필요하다고 하였다.

“현 체제는 방송, 통신, 콘텐츠의 구분이 명확하고 융합적 성격이 없었던 시대의 결과물이다. 지금은 ICT를 매개로 방송, 통신, 콘텐츠의 융합이 전방위적으로 진행되는 시대이다. 따라서 통합적 거버넌스를 검토할 필요가 있다.” (통신사 A)

“각 부처가 나누어 추진하면, 부처 이기주의가 발현될 경우 국가발전에 이로울 것은 없다. 다만, OTT의 급속한 발전속도 및 다양한 영역에 영향력이 파급되는 점을 고려할 때 한 개 부처가 모든 것을 조정 할 수도 없는 현실을 고려하여 중립적인 협의체를 구성하여 다양한 의견 교환이 필요하다.” (통신사 B)

“실제 동일 사안에 대해 3개 부처가 서로 다른 입장을 견지하고 있어 규제를 적용받는 기업들은 매우 혼란스럽다. 3개 부처 간 조율이 필요하다.” (데이터업계 F)

산업계 대부분이 OTT 정책 컨트롤타워 필요성을 주장하였으나, 방송계와 비 방송계의 입장은 차이가 있었다. 방송계는 소관 부처인 방송통신위원회를 중심으로 컨트롤타워가 필요하다는 의견이나 비 방송계는 콘텐츠 업계를 제외하고는 특정 부처가 컨트롤타워가 되는 것을 선호하지 않았다.

“OTT라는 새로운 산업의 발전과 태동을 정부가 적극적으로 지원하고 키우는 역할을 해야 한다는 것에는 이견이 없다. 여러 부처가 서로 조금씩 관여하여 분산된 규제를 한다면, 정부의 행정이 지원이 아니라 신산업 발전의 발목을 잡는 일이 반복되지 않을까 우려된다. OTT도 방송의 광고시장만큼 커지고 있으니, 방송이 받는 책임과 의무를 동등한 위치에서 관리하려면 방송통신위원회에서 관장하는 방안이 합리적이다.” (방송사 C)

“한 부처가 총괄 추진하는 것이 맞고, 과학기술정보통신부가 전담하는 것이 합리적이다. OTT 산업은 단순한 콘텐츠 서비스 차원을 넘어서서 세계적 기업인 아마존, 구글, 넷플릭스, 디즈니 등과 경쟁하는 것이 요구됨으로 한 부처가 통일되고, 일관된 정책을 담당하는 것이 합리적이며, 시급한 현안으로 판단한다.” (콘텐츠업계 E)

“이 주제는 부처 이기주의가 문제라고 본다. 각 부처가 부처 이기주의를 버리고 OTT 정책 관련해서는 서로 적극적으로 협력하는 모습이 필요하다.” (학계 K)

“OTT 영역에 대해 부처 간 영역 다툼할 게 아니라 과학기술정보통신부든 문화체육관광부든 방송통신위원회든 하나의 컨트롤타워가 요구된다.” (학계 J)

“OTT 전담은 시장을 잘 이해할 수 있는 부처가 집중해서 하는 것이 바람직하다.” (언론계 O)

OTT 정책을 담당하고 있는 부처 공무원들은 부처별 전담팀 운영에 대해 부정적 시각보다는 각 부처 간 협조체계를 갖추는 것이 우선이고, 후에 OTT 정책 추진 부처를 일원화하는 것이 바람직하다는 의견이다. 정치권도 부처 공무원과 동일 입장이다. 이는 OTT와 관련된 법·제도 등이 아직 명확히 정리되지 않았기 때문으로 보이나 3개 부처가 OTT 전담팀을 별도 운영하는 것은 OTT 정책의 주도권 확보를 위한 것임을 부인할 수 없을 것으로 판단한다.

“3개 부처가 OTT 정책을 나누어 추진하는 것은 부처 간 이해관계, 정책 소관에 대한 법제 정비 필요 등의 이유가 있는 것으로 알고 있다. 현재로서는 부처 간 협의회 구성 등을 통해 긴밀한 협조와 일관된 정책 추진이 선행되고 향후 OTT 정책 추진 부처를 일원화할 필요가 있다.” (과기부 출신 공무원 H)

“OTT는 새로운 서비스로 각 부처가 소관 업무를 하는 것이라고 본다. 문화체육관광부는 콘텐츠, 공정위는 공정거래, 방송통신위원회는 이용자 보호, 과학기술정보통신부는 네트워크와 플랫폼 관점이기 때문에 각 부처 간 유기적 협조체계를 갖추는 것은 중요하다.” (정통부 출신 공무원 G)

“OTT 전담조직에 대해 일부 언론과 전문가들은 비판하고 있지만, OTT 정책은 각 부처가 담당하는 역할에 맞게 운영하면 된다.” (방송위 출신 공무원 I)

“각 부처가 정책을 나누어 진행하는 것도 괜찮다고 생각되지만, OTT를 활성화하고 규제를 한다 해도 기본적으로 균형을 맞추는 규제가 필요하다.” (정치권 L)

“개인정보 분야도 현재 3-4개 부처가 나누어 견제와 균형을 맞춰가고 있는데, OTT도 필요에 따라 부처별로 추진하는 것도 바람직하다.” (정치권 M)

이를 종합한 소결은 다음과 같다. 정부가 디지털 미디어 생태계 발전방안을 발표하고 1년이 지났지만, 약속한 최소한의 정책조차 제대로 추진되지 못하고 있다는 지적이 있다. 부처별 OTT 정책 전담팀 운영에 대해 산업계, 학계 및 언론계 전문가들은 하나의 컨트롤타워가 필요하다고 보았다. 개선방안으로 OTT의 급속한 발전속도 및 다양한 영역에 영향력이 파급되는 점을 고려하여 한 개 부처가 모든 것을 조정 할 수 없는 현실을 고려하여 중립적인 협의체를 구성하는 것이 필요하다는 의견과 과학기술정보통신부 또는 방송통신위원회를 중심으로 컨트롤타워 운영에 대한 의견이 제시되었다. OTT 정책을 담당하고 있는 부처 공무원들과 정치권에서는 부처별 전담조직 운영에 대해 각 부처 간 유기적 협조체계를 갖추는 게 우선이고, 향후 OTT 정책 추진 부처를 일원화하는 것이 바람직하다는 의견이다. 일부 학계 전문가는 국내 플랫폼사업자의 경쟁력을 강화하는 방안이 강구될 필요가 있다고 보았다[12]. 다수 전문가가 지적하는 OTT 정책 컨트롤타워 부재에 대한 우려를 해결하기 위해서는 현재 각 부처가 조정역할을 수행하고, 각 부처가 부처 성격에 맞게 잘 할 수 있는 OTT 정책을 추진하는 것이 효율적이다. 예를 들어, 과학기술정보통신부는 기술 중심에 특화된 OTT R&D 개발 및 해외 진출 지원, 문화체육관광부는 콘텐츠 제작지원, 방송통신위원회는 콘텐츠 간접광고 지원을 각각 역할 분담하여 OTT 정책을 추진하는 것이 바람직하다는 의견이다.

4-4 데이터정책 전담부처 신설

데이터는 21세기 데이터 경제의 원유라고 불릴 정도로 그 중요성이 높아지고 있는 가운데 최근 별도의 전담기관인 데이터청 신설에 대한 요구가 증가하고 있다. 다수의 전문가는 데이터의 중요성을 인식하고 있으나 별도의 독립조직 신설에 대해서는 다양한 의견을 제시하였다. 데이터를 활용한 신산업을 모색하고 있는 통신사의 경우 데이터청 신설에 소극적인 의견을 나타냈다. 특히 개인정보보호위원회 출범 이후 데이터 활용 환경이 좋아졌다고 보지 않기 때문에 데이터청 신설로 인해 오히려 산업계에 대한 규제가 가중될 것으로 보고 있었다.

“데이터 정책은 거버넌스를 검토하기 전에, 개인정보보호 중심의 거버넌스의 문제점을 검토할 필요가 있다. 개인정보보호위원회 출범 이후에도 데이터 활용 활성화 환경이 많이 개선되었다고 보기 어렵다. 이러한 문제를 해결하는 수단으로 데이터청 신설을 검토할 필요가 있다.” (통신사 A)

“데이터청이 신설된다고 해서 관련 업무 전체가 이관되기도 어려울 뿐만 아니라, 설사 이관되는 것으로 관련 법령이 제정된다고 해도 그 과정에서 부처 간 다툼으로 사회적 비용이 많이 발생할 것이다. 개인정보보호위원회가 그 예라 할 수 있다. 따라서 현재 제도하에서 현실을 잘 반영하여 개선하는 것이 바람직하다.” (통신사 B)

또한, 방송사 및 일부 데이터업계도 데이터청 신설에 회의적인 입장이다. 개인정보 문제 등에 우려가 있으나 별도의 조직을 신설하기보다는 현행대로 각 부처에서 관리하거나 현재의 정부조직 중에서 지정하여 업무를 수행하도록 하는 것이 바람직하다는 의견이다.

“통계청, 공공데이터 포털 등 수많은 공공기관, 학교, 기업 등에 산재 되어 있는 데이터들을 관리 감독하겠다는 의도인데, 과연 이 많은 데이터를 관리 가능한지와 데이터 수집 시 법적인 문제는 없는지, 데이터 해킹으로 인한 피해는 감수할 수 있는지, 회의적인 느낌이다. 기관별로 생성되는 데이터는 별도로 관리 보관하는 것이 현실적이다.” (방송사 C)

“데이터가 중요하긴 한데 개인정보 문제가 있으므로 데이터청 같은 별도 조직에서 관리하기보다는 현행대로 각 부처에서 관리하는 것이 효율적이다.” (방송사 D)

“현재의 정부조직도 방대하고 새로운 조직이 탄생할 경우 유사 업무를 수행하고 있는 기관 간에 갈등 및 역할 중복 등의 문제가 발생할 수 있을 것이다. 별도 신설보다는 현행 정부조직 중에서 지정하여 업무를 수행하는 것이 바람직하다.” (데이터업계 F)

학계와 일부 정치권 및 언론계에서는 데이터 정책이 매우 중요하고 별도 조직 신설이 필요하다는 의견이다. 그러나 청 단위 조직이 아닌 부처 조직보다 격상된 대통령 또는 총리 직속의 위원회 형태 조직 신설을 제안하였다.

“데이터 정책은 종합적으로 조율하는 것이 매우 중요한데 구체적인 성과를 두고 부처 간 경쟁하지 말고, 현 4차위원회 중심으로 데이터 정책을 일원화하는 것이 바람직하다.” (학계 K)

“데이터 정책은 매우 중요하다. 따라서 데이터 정책 조직은 필요한데 전 부처를 총괄 조정할 수 있는 부총리급의 조직 신설이 바람직하다.” (학계 J)

“세계적으로 데이터청과 같은 조직은 없다. 데이터는 4차산업혁명 시대에 핵심 부분으로 특정 한 개 부처가 깊이 관여하면 빅브라더가 될 수 있다. 따라서 데이터청은 안되고 각 부처 거버넌스를 견제할 수 있도록 대통령 또는 총리 직속의 위원회 형태가 바람직하다.” (정치권 M)

“데이터 정책은 청 단위 조직이 아닌 대통령 직속으로 전 부처를 조정할 수 있는 권한을 가진 조직을 만들 필요가 있다.” (언론사 O)

공무원들은 데이터 활용 활성화를 위해 별도 조직인 데이터청 신설이 필요하며 개인정보 이슈, 장단점, 역할 범위 등 신중한 검토가 필요하다는 의견이다.

“데이터청 신설은 필요성, 장단점, 역할 범위 등에 대해 신중한 논의가 선행되어야 한다. 다만 신설한다면 과학기술정보통신부 소속 외청으로 두는 것이 바람직하다. 데이터를 공공데이터와 민간데이터로 구분하는 기존 접근방식은 비효율만 초래한다.” (정통부 출신 공무원 G)

“급격하게 증가하는 데이터에 대한 이슈 및 중요성 증대로 인해 데이터에 대한 종합적 활용, 활성화를 위해 데이터청을 별도 신설할 필요가 있다.” (과학기술부 출신 공무원 H)

“데이터 활용에 대한 이슈가 많으므로 개인정보 등을 검토해서 별도 신설을 숙고하는 것이 필요하다.” (방송위 출신 공무원 I)

일부 콘텐츠 업계 및 언론계에서는 과학기술정보통신부가 ICT에 대한 전문성을 바탕으로 데이터 정책을 통합하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다.

“과학기술정보통신부 중심의 데이터 정책 통합이 필요하다. 과학기술정보통신부는 타 부처보다 미래 산업에 대한 이해도가 가장 빠르고 산업의 이해도가 높다고 본다.” (콘텐츠 업계 E)

“데이터 활성화 정책과 관련 행정안전부, 과학기술정보통신부에 더해 개인정보보호위원회까지 있어서 데이터청까지 신설하는 것은 정부조직 비효율화를 가져올 것으로 본다. 과학기술정보통신부가 ICT에 대한 전문성을 바탕으로 데이터 정책을 통합하는 것이 바람직하다. 행정안전부는 국가재난관리, 행정조직 관리가 주된 업무이므로 공공데이터 정책은 후 순위일 수밖에 없다. 아울러 데이터 정책에 있어서 중요한 것은 컨트롤타워라 생각한다. 과학기술정보통신부 또는 청와대에 별도 직책을 신설해 국가 최고 데이터책임자를 임명, 데이터 정책 일관성을 높이고 추진속도를 강화하는 것이 필요하다.” (언론사 N)

이를 종합하면, 데이터 경제 활성화를 위한 데이터청 신설에 대해 실제 데이터 활용이 높은 방송통신업계에서는 부정적인 의견을 제시하였다. 특히 개인정보보호위원회 출범 이후 데이터 활용 환경이 개선되었다고 보지 않기 때문에 데이터청 신설이 오히려 산업계에 대한 규제로 가중될 것이라고 보고 있으며, 별도의 조직 신설보다는 현재 제도하에서 현실을 잘 반영하여 개선하는 것이 필요하다는 의견이다. 학계와 일부 정치권 및 언론계에서는 데이터 정책이 매우 중요하고 별도 조직 신설이 필요하다는 의견이었으며, 청 단위 조직이 아닌 부처 조직보다 격상된 대통령 또는 총리 직속의 위원회 형태 조직 신설을 제안하였다. 공무원들은 데이터청 신설에 대해 신중한 검토와 논의가 필요하다는 의견이다. 현 정부가 추진하는 데이터청 구축 및 활용 등의 데이터 정책을 효율적으로 추진하기 위해서는 각 부처 데이터 정책을 일원화하여 별도의 전담부처가 추진하는 것이 바람직하다는 의견이다. 다만, 산업계 다수가 우려하는 바와 같이 규제가 가중되지 않기 위해서는 데이터 전담부처는 청 단위 조직이 아닌 부총리급 이상의 부처로 범부처 기능을 총괄 조정할 수 있는 역할을 부여할 필요가 있다는 의견이다.

4-5 차기 정부의 바람직한 ICT 거버넌스 개선방안

마지막으로 4차산업혁명 시대에 바람직한 ICT 거버넌스 개편방안에 대해 의견을 물었다.

산업계는 현 ICT 거버넌스에 대한 개편 필요성을 제시하였으며, 개편방안 대해서는 다양한 의견을 제시하였다. 통신사는 과학기술정보통신부와 방송통신위원회를 통합하여 별도의 ICT 독임제 부처 및 사후규제 기관 신설을 제시하였다. 방송사는 ICT 거버넌스 개편에 긍정적인 의견이었으나 과학기술정보통신부, 문화체육관광부, 방송통신위원회에 분산된 방송 관련 관리 감독 기능을 통합하여 하나의 신설된 부처에서 관리하는 필요성을 제시하였다.

“사전·사후 규제기관의 분리 운영을 전제로, ICT와 OTT 등 플랫폼, ICT 신산업 육성정책 전반을 관장하는 독임제 부처 및 별도의 사후규제 기관 신설이 필요하다. 사전·사후 규제기관의 분리 운영은 신설 독임제 부처가 ICT와 플랫폼, ICT 신산업 육성정책 전반의 광범위한 규제 권한을 보유함에 따라, 사전·사후 규제 권한까지 부여될 경우 발생할 수 있는 폐해를 예방하기 위해서이다.” (통신사 A)

“과학기술정보통신부와 방송통신위원회는 통합하여 국가 전반적인 과학기술 및 ICT 발전 정책을 수립, 운영, 규제하는 것이 바람직하다. OTT처럼 다양한 영역에 영향을 미치는 업무의 경우 관련 부처 간 TF를 구성하여 대응하되, TF만으로는 정책수립, 규제가 어렵게 되는 점에서 새로운 행정조직을 구성하는 방안을 검토해보는 것도 바람직하다.” (통신사 B)

“ICT 정부조직이 새로 만들어진다면, 과학기술정보통신부, 문화체육관광부, 방송통신위원회에 분산된 방송 관련 관리 감독 기능을 통합하여 하나의 신설된 부처에서 통합 관리하는 방향으로 진행하는 것이 바람직하다.” (방송사 C, D)

일부 학계 및 언론계에서는 현 과학기술정보통신부를 중심으로 ICT 기능을 합치되 사후규제 기능은 부처 내에 별도 조직으로 신설·운영하는 방안을 제시하였으며, ICT 정책을 전담부처가 총괄해서 담당하되, 다만 사회적으로 합의가 필요한 부분은 합의제위원회 형태 조직에서 담당하는 게 바람직하다. 일부 산업계 의견으로 과학기술정보통신부 기능에서 과학기술은 분리하고 통신과 방송통신위원회 사후규제는 통합하는 것이 필요하다는 의견도 있었다.

“과학기술정보통신부를 유지하는 것을 원칙으로 비슷한 ICT 기능은 콘텐츠 중심의 조직으로 모아야 한다. 다만 정책에서 합의가 필요한 부분과 사후규제 부분은 별도 조직으로 할 필요가 있다.” (학계 K)

“이상적인 방안은 과학기술정보통신부를 중심으로 통신, 유료방송, OTT 콘텐츠 정책을 통합하고, 방송통신위원회가 가졌던 사후규제 권한은 통신위원회, 방송위원회를 부처 내 위원회 조직으로 신설해 관리하는 것이다. 과거 논의됐던 정보미디어부 모델이다. 그러면 ICT에 근간한 방송, 통신 콘텐츠 정책을 일관적으로 추진할 기틀이 마련될 것이다. 다만, 부처 크기 등을 고려해 현실적으로 어렵고, 정부 부처의 과도한 변화가 혼선을 초래한다면 현행체제를 유지하는 것도 차선의 방법이 될 수 있다.” (언론사 N)

“ICT 조직개편은 많은 행정력 낭비가 수반됨으로 현 체제에서 개선을 고민하는 게 좋을 것 같다. 다만, 각 부처에 흩어져 있는 유사하거나 중복된 기능은 과학기술정보통신부 중심으로 통합하는 게 바람직하다.” (언론사 O)

“차기 정부에서는 ICT 관련 정부조직을 다시 개편할 필요성이 있다. 우선 예전처럼 ICT 전담부처를 설립하고 ICT 정책은 전담부처가 총괄해서 담당하되, 다만 사회적으로 합의가 필요한 부분은 합의제위원회 형태 조직에서 담당하는 게 바람직하다.” (학계 J)

“별도의 ICT 독임제 부처를 신설하여 분산된 각 부처(방송통신위원회, 행정안전부, 문화체육관광부 등)의 ICT 기능 통합이 필요하다. 그리고 미래는 새로운 기술, 콘텐츠 제작, 서비스 등이 융합된 형태로 진행되고 발전하기 때문이다.” (콘텐츠 업계 E)

공무원, 정치권은 조직개편에 대해 다소 소극적인 입장으로 현 조직체계를 그대로 유지하자는 의견으로 안정을 선호하고 있다. 다만 현행 조직을 유지하되 조직 내 문화, 인력구성, 승진 소요 기간 차이 등의 문제를 해결하여 정책 추진의 시너지 효과를 제고 할 필요가 있다는 일부 의견이 있었다. 정치권 또한 현행 조직을 유지하되 각 부처의 ICT 기능이 중복되지 않도록 대통령 직속으로 민관합동기구 신설이 필요하다는 의견을 제시하였다.

“4차산업혁명 시대의 ICT 정책은 인공지능, 빅데이터, 네트워크, 클라우드 등에서 원천기술 개발과 산업 응용까지 일관되고 체계적인 정책지원이 필요하다. 따라서 현행대로 과학기술과 ICT가 통합된 과학기술정보통신부, 방송통신위원회의 별도 구조가 바람직하다. 다만 과학기술이 분리된다면 현 4차산업혁명위원회를 흡수하여 ICT 부처를 만들고 산하에 차관급 데이터청과 방송통신위원회를 두는 것이 바람직하다.” (정통부 출신 공무원 G)

“방송통신위원회와 과학기술정보통신부의 방송통신 업무에 대해 업계에 도움이 되는 방향으로 일부 조정이 필요하다.” (방송위 출신 공무원 I)

“새 정부가 출범할 때마다 조직 간의 이해관계, 조직의 영속성 등의 목적으로 조직개편을 추진하다 보니 정작 국민을 위한 조직개편은 이루어지지 않은 것이 사실이며, 과학기술과 ICT 통합부처 유지, ICT만의 조직으로 개편하여 추진할지 또는 다른 형태의 부처 모습으로 추진할지는 많은 고민이 필요하다. 현 과학기술과 ICT 통합부처는 유지하되 조직 내 문화, 인력구성, 승진 소요 기간 차이 등의 문제를 해결하여 정책 추진의 시너지 효과를 제고 할 필요가 있다.” (과학기술부 출신 공무원 H)

“과학기술정보통신부는 현행대로 유지하고, 필요하다면 R&D 기능만 별도 조직으로 분리하는 것도 방법이 될 수 있다.” (정치권 M)

“각 부처의 ICT 기능이 중복되지 않도록 대통령 직속으로 민관합동기구 신설도 고민할 필요가 있다.” (정치권 L)

이를 종합하면, 현 ICT 거버넌스에 대해 산업계, 학계, 언론계 등은 개편 필요성에 공감하였으며, 독임제 부처 신설, 별도의 사후규제 기관 신설 등 다양한 의견을 제시하였다. 반면 공무원. 정치권은 조직개편에 대해 다소 소극적인 입장으로 현 조직체계를 유지하자는 의견이었다. 공무원은 다가올 디지털전환 시대에서 ICT 정책은 인공지능, 빅데이터, 네트워크, 클라우드 등 분야에서 원천기술 개발과 산업 응용까지 일관되고 체계적인 정책지원을 위해 현 정부조직의 연속성이 필요하다고 하였다. 그동안 ICT 환경변화에 따른 CPND 생태계 조성을 위한 다양한 기능의 통합과 전담부처의 부활이 이루어졌으나, ICT 관련 주요한 기능이 여러 부처에 산재 되어 있어 무엇보다도 ICT 분야에 있어서 합리적인 정책조정 등 컨트롤타워의 역할이 필요한 상황이다[10]. 따라서 앞선 선행연구와 각 분야 전문가들의 인터뷰 결과를 종합하여 디지털대전환시대의 ICT 거버넌스 개편방안을 다음과 같이 제시한다.

첫 번째 안으로는 그림 2와 같이 ICT 거버넌스는 유지하되 데이터위원회를 신설하는 방안이다. 현 ICT 거버넌스를 유지하면서 OTT 정책은 각 부처 특성에 맞는 정책을 추진할 수 있도록 역할을 명확히 분담한다. 과학기술정보통신부는 R&D, 문화체육관광부는 콘텐츠 제작지원, 방송통신위원회는 콘텐츠 간접광고 지원을 하고 이를 총괄조정 할 수 있는 컨트롤타워 기능을 현행처럼 대통령실 과학기술보좌관에 두고 그 역할을 더욱 강화한다. 국내 데이터 정책을 총괄·조정하는 4차산업혁명위원회는 2022년까지 운영되는 한시조직이므로 차기 정부에서는 데이터위원회와 같은 전담부처를 신설하되, 범부처 조정기능을 강화하기 위해 위원장은 부총리급으로 하는 방안이다.

Fig. 2.

Proposal for maintaining ICT governance and establishing a new data committee

두 번째 안으로는 그림 3과 같이 방송정책과 통신정책 분리 및 미디어전담 부처 신설 안이다. 과학기술정보통신부의 유료방송 정책, 방송통신위원회의 방송정책, 문화체육관광부의 미디어 정책을 통합하여 (가칭)디지털미디어부를 신설한다. 디지털미디어부는 산업진흥을 위한 진흥 및 규제정책을 담당하고, 정치·사회·문화적 사항의 규제 및 방송통신심의위원회 기능은 (가칭)공영방송위원회가 담당한다. 그리고 방송통신위원회의 통신 사후규제 정책은 과학기술정보통신부로 이관하여 통신정책 진흥과 규제를 일원화하는 방안이다.

Fig. 3.

Separation of broadcasting and communication policy and establishment of a media department

세 번째 안으로는 그림 4와 같이 ICT 거버넌스는 유지하지만, 첫 번째의 데이터위원회는 신설보다는 과학기술정보통신부가 통합 관리하는 방안이다. 즉, 각 부처 간 경쟁 및 갈등하고 있는 OTT 및 데이터 정책을 효율적으로 추진하기 위해 과학기술정보통신부에 총괄·조정할 수 있는 컨트롤타워 기능을 맡게 한다. 컨트롤타워 기능을 효과적으로 수행하기 위해 과거 노무현 정부에서 과학기술정책을 총괄하기 위해 부총리제도를 둔 사례를 참고하여 장관을 부총리급으로 격상하는 방안이다.

Fig. 4.

Proposal for maintaining ICT governance and deploying data policy to ministry