COVID-19 긴급재난문자 현황분석과 데이터 시각화를 통한 시사점

Ⅰ. 서 론

우리나라에서는 2020년 1월 20일에 COVID-19 첫 확진자 발생 이후 2월 18일 대구 신천지 교회에서 31번째 환자가 발생하였고, 이에 정부는 2020년 2월 23일에 위기경보단계를 ‘심각’으로 상향하였다. 또한, 매일 2회씩 공식 브리핑을 개최하고, 국민들에게 현재 방역 및 바이러스 전파 상황을 알리기 위한 여러 조치를 취하기 시작했다. 이러한 상황에서 정부는 긴급재난문자를 통해 COVID-19 대응 상황과 확진자 정보를 시민들에게 전달하였다. 긴급재난문자는 이동통신 기지국을 통해 긴급재난문자 수신이 가능한 단말기에 재난대응 및 복구와 관련된 정보가 담긴 문자를 동시에 전송하는 대국민 공익서비스로서, 본 연구에서는 COVID-19 발생 초기부터 사용된 긴급재난문자 발송 추이를 분석하고 이에 대한 시사점을 도출하려 하였다. 이를 위해 7개의 광역지방자치단체와 해당 광역지방자치단체 내의 기초지방자치단체에서 2020년 2월부터 4월까지 발송된 총 2,188개의 COVID-19와 관련된 긴급재난문자를 수집하고, 지방자치단체의 긴급재난문자 발송 현황과 발송 추이, 도시별 확진자 수를 비교 분석하여 긴급재난문자 운영에 대한 시사점을 도출한다.

Ⅱ. 선행연구

Ⅲ. 연구 방법

3-2 COVID-19 관련 긴급재난문자 유형 분류

세이프코리아 웹사이트에서 2020년 2월부터 4월까지 대상 지역에서 수집된 COVID-19와 관련된 긴급재난문자는 총2,188개였으며, 본 연구에서는 발송된 긴급재난문자의 내용을 분석하여 크게 세 가지 유형으로 구분하였다. 첫째, 30초 이상의 철저한 손 씻기, 사회적 거리 두기, 모임 자제 등의 행동수칙을 안내하는 내용을 담고 있는 긴급재난문자는 단순권고형 (Advisory)으로 정의하였다.

둘째, 지방자치단체에서 발생한 COVID-19 확진자 관련 정보 및 추가 확진자 수, 선별진료소 위치 등과 같이 COVID-19 확진자 및 대응과 관련된 구체적인 정보를 담은 긴급재난문자는 확진자 관련 정보형 (Info on cases)으로 정의하였다.

셋째, COVID-19 확진자가 방문한 장소와 시간을 포함한 확진자 동선의 내용을 담고 있는 긴급재난문자는 확진자 동선형 (Travel log)으로 정의하였으며 각 문자에 대한 예시는 Table 1과 같다.

Table 1.

Definition of CBS Type

Ⅳ. 분석 결과

4-1 COVID-19 확진자 수와 긴급재난문자 발송 추이

본 연구에서는 긴급재난문자 수집 대상 지역인 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시, 광주광역시, 대전광역시, 인천광역시, 울산광역시와 해당 광역자치단체에 속한 기초지방자치단체에서 2020년 2월부터 4월까지 발송된 2,188개의 긴급재난문자 발송 추이를 살펴보았다. 분석의 편의성을 위해 그래프에 표기된 울산, 부산, 대전, 대구, 서울은 해당 광역지방자치단체에서 발송한 긴급재난문자뿐만 아니라, 해당 광역자치단체 내 기초자치단체에서 발송한 긴급재난문자의 발송개수를 포함하여 나타내었다. Fig. 1에 따르면, 부산광역시가 2월 중순에 다른 광역시에 비해 월등히 많은 긴급재난문자를 발송한 것을 알 수 있다. 서울특별시의 경우, 2월은 매우 낮은 문자발송개수를 나타냈으나, 4월로 갈수록 긴급재난문자 발송이 증가하였다. 대구광역시의 경우에는 2월 말부터 신천지 교회를 중심으로 많은 확진자가 발생했음에도 불구하고 긴급재난문자 발송 수는 다른 광역시에 비해 많지 않다는 점을 알 수 있다. 또한, 부산광역시의 경우 2월 초에 다른 광역시들보다 확진자 수에 있어 많은 차이가 없음에도 다른 광역시들에 비해 상대적으로 많은 긴급재난문자를 발송했다가 4월로 갈수록 감소하는 추세를 보인다.

Fig. 1.

Number of Outgoing Messages by City

2월부터 4월까지의 광역시별 확진자 수와 발송된 전체 긴급재난문자 수를 비교하여 Fig. 2에 나타냈으며, 대구광역시가 확진자 발생 수 (Fig.2 아랫줄)에 비해 긴급재난문자 문자발송 수 (Fig. 2 윗줄)가 확연히 적다는 점을 알 수 있다. 부산의 경우 COVID-19 확진자 수는 적으나 많은 수의 긴급재난문자를 발송했으며, 서울의 경우 확진자 수와는 무관하게 급속도로 긴급재난문자 발송이 증가했음을 알 수 있다.

Fig. 2.

Number of Messages by Month Vs. Cumulated Confirmed Rates by Month

2월부터 4월까지의 광역시별 확진자 수와 발송된 전체 긴급재난문자 수를 비교하여 Fig. 2에 나타냈으며, 대구광역시가 확진자 발생 수 (Fig.2 아랫줄)에 비해 긴급재난문자 문자발송 수 (Fig. 2 윗줄)가 확연히 적다는 점을 알 수 있다. 부산의 경우 COVID-19 확진자 수는 적으나 많은 수의 긴급재난문자를 발송했으며, 서울의 경우 확진자 수와는 무관하게 급속도로 긴급재난문자 발송이 증가했음을 알 수 있다.

4-2 유형별 긴급재난문자 발송 추이

Fig. 3은 각 광역지방자치단체와 해당 광역자치단체 내 기초자치단체에서 발송한 긴급재난문자를 모두 포함한 후, 전술한 3가지 유형으로 분류하고, 이를 태블로를 사용하여 분석한 결과이다. 그래프에 따르면, 부산광역시의 경우 확진자 동선형 (Travel log)의 긴급재난문자가 가장 많이 발송되었고, 서울특별시의 경우 확진자 관련 정보형 (Info on cases) 긴급재난문자가 가장 많이 발송된 것으로 나타났다.

Fig. 3.

Number of Outgoing Messages by Type

Fig. 4에서는 긴급재난문자의 유형에 따른 발송 시간을 나타내며, Fig. 5에서는 유형별 긴급재난문자의 발송 요일을 나타내고 있다. 두 그래프에서 모두 볼 수 있듯이, 월요일부터 일요일까지 모든 요일에 걸쳐 모든 유형의 긴급재난문자인 확진자 동선형 (Travel log), 단순권고형 (Advisory), 확진자 관련 정보형 (Info on cases)의 긴급재난문자가 전송되어진 것을 알 수 있으며, 주말인 일요일과 토요일에도 평일과 비슷한 수준의 긴급재난문자를 발송했음을 알 수 있다. 시간대별로는 오전 7시부터 오후 11시까지 모든 유형의 긴급재난문자가 발송되어졌으며, 특히 긴급함을 요하지 않는 사회적 거리 두기, 손 씻기 등의 일반적인 방역수칙 내용을 담은 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자 또한, 이른 새벽시간이나 문자를 수신하기 늦은 시간이라고 일반적으로 여겨지는 오후 9시 이후에도 꾸준하게 발송되었다는 사실을 알 수 있다.

Fig. 4.

Outgoing Messages by Time

Fig. 5.

Outgoing Messages by Day

4-3 광역시자체와 기초지자체의 긴급재난문자 발송 추이

본 연구에서는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체에서 발송한 COVID-19 긴급재난문자의 발송 추이를 다각적으로 분석하기 위해 태블로를 활용하여 데이터 시각화를 시도하였다. 태블로에서는 발송 주체별로 발송된 문자의 빈도수를 면적으로 표시할 수 있으며, 각 주제별로 분류된 면적을 비교함으로써 보다 직관적으로 발송 주체별 문자발송 추이를 알 수 있다. 또한 태블로는 사용자에게 인터렉티브한 인터페이스를 제공하므로, 데이터에 대한 다각적인 분석이 가능한 장점이 있다. Fig. 6은 광역자치단체와 기초자치단체에서 발송한 긴급재난문자 발송 수를 면적으로 나타낸 것이다. 이에 따르면, 부산광역시 및 해당 기초 지방자체단체와 서울특별시 및 해당 기초지방자치단체에서 가장 많은 수의 긴급재난문자를 발송한 것으로 나타났다.

Fig. 6.

Number of Outgoing Message by local EOC vs. Metropolitan EOC*The image labels are in Korean as the treemap was automatically generated from the raw data which is written in Korean.

주목할만 한 점은 부산광역시, 서울특별시, 인천광역시의 경우는 광역지방자치단체보다 기초지방자치단체에서 더 많은 긴급재난문자를 발송했음을 알 수 있으며, 울산광역시와 대구광역시, 광주광역시, 대전광역시에서는 기초지자체가 아닌 광역지방자치단체에서 대부분의 긴급재난문자를 발송했음을 알 수 있다. Fig. 7에서는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체에서 발송된 긴급재난문자를 3가지 긴급재난문자 유형별로 나누어 나타낸 것이다. 가장 많은 면적을 차지하고 있는 긴급재난문자의 유형은 단순권고형 (Advisory)과 확진자 관련 정보형 (Info on cases)임을 알 수 있으며, 단순권고형 긴급재난문자의 발송 주체 중 가장 많은 면적을 차지하는 곳은 기초지방자치단체인 부산 기장군과 서울 강남구 순으로 나타났다.

Fig. 7.

Outgoing Message Authority by Message Type*The image labels are in Korean as the treemap was automatically generated from the raw data which is written in Korean.

광역지방자치단체 중 단순권고형 긴급재난문자를 가장 많이 발송한 곳은 서울특별시와 부산광역시이며, 그 다음으로 인천광역시와 대구광역시가 많은 면적을 차지하고 있음을 알 수 있다. Fig. 7에서 보듯이 확진자 관련 정보 (Info on cases) 유형의 긴급재난문자 발송 주체는 기초지방자치단체가 광역지방자치단체보다 많다는 점을 알 수 있다. 확진자 관련 정보 (Info on cases) 유형의 긴급재난문자는 서울 관악구와 동작구, 구로구, 동대문구, 금천구, 송파구, 강남구, 강서구 순으로 많이 발송된 것으로 나타났다.

확진자 동선형 (Travel log)의 긴급재난문자의 경우, 부산의 기초지자체인 사상구, 동래구, 부산진구순으로 많이 발송했음을 알 수 있다. 주목할 만한 점은 울산광역시와 광주광역시, 대전광역시에서는 다른 광역지자체와는 달리 확진자 동선형 (Travel log)의 긴급재난문자를 기초지방자치단체가 아닌 광역자체단체인 광역시에서 많이 발송했다는 점이다.

Fig. 8은 긴급재난문자의 유형별 발송 추이를 월별 및 기초지방자치단체를 포함한 광역지방자치단체별로 나타낸 것이다. 2020년 2월의 경우, 부산광역시가 확진자 동선형 (Travel log)의 긴급재난문자를 가장 많이 발송하였으며, 3월의 경우는 서울특별시가 확진자 정보형 (Info on cases)의 긴급재난문자를 많이 발송한 것을 알 수 있다. 2020년 4월의 경우, 대부분의 지역에서 손씻기, 기침예절, 마스크 쓰기등의 내용을 담은 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자가 2월과 3월에 비해 띄게 증가한 것을 알 수 있다.

Fig. 8.

Outgoing Message Trend by Type and City

Ⅴ. COVID-19 관련 긴급재난문자 발송추이에 대한 논의와 시사점

본 논문에서는 2020년 2월부터 4월까지 지방자치단체에서 발송된 긴급재난문자의 추이를 태블로를 사용하여 다각적으로 분석한 결과 다음과 같은 사실을 도출할 수 있었다. 첫째, 지방자치단체에서 발송한 긴급재난문자 발송 수는 해당 지방자치단에서 발생한 확진자 수에 비례하지 않는다는 점이다. 예를 들면, 대구광역시의 경우 2020년 3월과 4월에 특정 종교단체로 인한 폭발적인 확진자 수 발생이 있었음에도 불구하고, 긴급재난문자 발송 수는 다른 지방자치단체에 비해 많지 않음을 알 수 있다. 대구광역시와 해당 기초지방지자체의 경우, 지속적으로 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자만 발송이 되었을 뿐, 확진자 동선형 (Travel log)이나 확진자 관련 정보형 (Info on cases)의 긴급재난문자는 거의 발송 하지 않았음을 분석 결과 알 수 있었다. 한편 부산광역시의 경우, 2020년 2월에는 COVID-19 확진자 수는 적었지만, 다수의 확진자 동선형 (Travel log)의 긴급재난문자를 발송하였다. 이와 같이 COVID-19 확진자 수와 긴급재난문자 발송수는 일치하지 않음을 알 수 있었다.

둘째, 2020년 2월부터 4월까지 발송된 긴급재난문자의 유형 변화가 두드러짐을 알 수 있다. 2월부터 발송된 COVID-19관련 긴급재난문자들은 대구광역시를 제외한 모든 광역시도에서 확진자 동선형 (Travel log)의 긴급재난문자가 현저하게 많이 발송되었음을 알 수 있다. 이러한 추세는 3월에 들어가면서 변화를 보이는데, 모든 지역에서 확진자 동선형 (Travel log) 긴급재난문자 발송이 줄어들고, 확진자 정보 관련(Info on cases)유형의 긴급재난문자가 더 많이 발송되어졌음을 알 수 있다. 4월의 경우에는 2월이나 3월과는 달리 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자 발송이 전 지역에서 급속하게 증가함을 할 수 있다.

셋째, 시간과 요일의 구분 없이 모든 유형의 긴급재난문자가 고르게 발송되었다는 점이다. 특히 마스크 착용 및 손씻기 등의 내용을 담고 있는 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자는 기초지방자치단체의 재난안전대책본부와 광역지방자치단체의 재난안전대책본부에서 모두 발송한 것으로 나타났다. 이는 휴대폰을 소지한 개인이 단순권고형 긴급재난문자를 아침부터 저녁까지 하루에도 수차례 수신하는 결과를 가져오게 되었고, 이는 긴급재난문자에 대한 피로감을 높이는 결과를 가져오게 되었다고 할 수 있다.

넷째, 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 공통적으로 발송하였으나, 확진자 동선 정보가 담긴 확진자 동선 (Travel log)유형의 긴급재난문자는 시, 군, 구등의 기초지방자치단체가 주로 발송했다는 점이다. 물론 부산광역시의 경우와 같이 광역시단위에서 확진자 동선형 긴급재난문자를 발송한 지자체도 존재하나, 대부분의 확진자 동선 유형의 긴급재난문자는 기초지방자치단체에서 발송하였다.

다섯째, 기초지방자치단체인 시, 군, 구와 광역지방자치단체인 광역시 간 재난문자발송 수의 편차가 지역별로 심하게 나타났다는 점이다.

부산, 서울, 인천 지역에서는 광역지방자치단체보다 기초지방자치단체가 더 많은 수의 긴급재난문자를 발송한 것으로 나타났다. 전술한 광역시를 제외한 울산광역시와 대구광역시, 광주광역시, 대전광역시에서는 기초지방자치단체보다는 광역지방자치단체의 재난안전대책본부에서 대부분의 긴급재난문자를 발송한 것으로 나타났다.

이와 같이 분석된 결과를 바탕으로 본 연구에서는 향후 긴급재난문자 운영에 대해 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 손씻기, 거리두기 등의 내용을 담은 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자에 대해서는 발송 회수 제한이나 발송시간 제한 등의 내용을 골자로 하는 운영지침을 마련하는 것이 필요하다. 최근에 보도된 기사에서도 알 수 있듯이 하루에 100건 이상 발송되는 현재의 긴급재난문자에서 국민들이 느끼는 피로도는 상당하다 [17]. 특히 단순권고형 문자의 내용은 대부분 사회적 거리 두기 실시, 손 닦기 안내에 대한 내용을 긴급재난문자로 보내야 하는가에 대한 문제로 수렴되며, 긴급한 사안이 아닌 단순권고형 긴급재난문자는 긴급재난문자의 운영 취지에 비추어 본다면그 의미가 퇴색된다고 할 수 있다. 또한 긴급재난문자에 대한 피로도를 상승시킬 수 있으므로, 단순권고형 문자에 대해서는 가급적 발송을 자제하고 재난방송 주관방송사인 한국방송 (Korean Broadcasting System: KBS)을 활용하여 계도하는 방식 등 새로운 방식에 대한 모색하여야 한다. 또한, 단순권고형 문자를 발송하더라도 발송 주체를 광역지방자치단체로 일임 후 하루 동안 보낼 수 있는 회수 제한이나 발송시간대를 정해놓고 발송하는 운영상의 원칙이 필요해 보인다. 현재 긴급재난문자의 발송 원리상, 기초지방자치단체와 광역지방자치단체에서 보내는 긴급재난문자를 한 사람이 동시에 여러 번 받을 수 있으므로, 이에 대한 피로감이 증대될 수 있는 위험이 있고 결국 긴급재난문자가 가지는 경고나 시급성에 대한 의미가 퇴색될 수 있으므로 이에 대한 개선이 반드시 필요하다 하겠다.

둘째, 확진자 발생시 확진자의 동선을 담고 있는 확진자 동선형 (Travel log)의 문자에 대한 새로운 운영방식을 모색해야 한다. COVID-19 발생 초기에 역학조사를 통한 확진자 동선 공개가 긴급재난문자 및 뉴스에서 상세히 보도가 이루어지면서, 확진자의 신상이라고도 볼 수 있는 성별, 나이 및 동선 공개가 바람직한 것인가에 이슈가 다수 제기되었다 [18]. 또한 국가인권위원회도 2020년 3월 9일에 성명을 내고 COVID-19 확진자의 사생활 보호를 위해 개인을 특정하지 않고 시간별로 방문 장소만을 공개하는 방안을 고려할 필요가 있다고 권고하였다 [19]. 이에 따라 불필요한 사회적 혼선을 해소하기 위해 중앙방역대책본부는 ‘확진 환자의 이동 경로 등 정보공개 안내’을 배포하게 되었다 [20]. 해당 지침에 따르면, 확진자 동선 공개 시 개인을 특정하는 기본 정보는 공개하지 않으며, 역학조사를 통해 모든 접촉자가 파악된 장소를 방문한 확진자의 동선은 공개하지 않을 수 있다. 또한, 동선 공개 기간은 확진자가 마지막 접촉자와 접촉한 날로부터 14일 경과 시에만 해당한다. 따라서 ‘확진 환자의 이동 경로 등 정보공개 안내’ 발표 이후에는 지방자치단체들이 역학조사를 진행한 후, 확진자 동선 공개에 관해서는 이를 따르게 되었으며, 이에 대한 결과가 본 연구의 분석 결과에도 반영되었다고도 볼 수 있다. 특히 서울시의 경우 3월부터 4월까지 발송된 긴급재난문자들은 확진자의 동선을 직접적으로 담은 확진자 동선형 (Travel log) 긴급재난문자 보다는 확진자에 대한 관련 정보를 담고 있는 확진자 관련 정보형 (Info on cases) 긴급재난문자가 확연히 더 많이 발송되었다는 것을 알 수 있다. 이러한 경향성은 개인정보 보호의 중요성에 대한 인식공유로 인해 이루어진 변화로 추정된다. 현재 지방자치단체에서 확진자 동선 공개의 방식은 확진자 관련 정보를 담은 확진자 관련 긴급재난문자로 대체되고 있으나, 이는 홈페이지에 별도로 방문하여 확진자 동선 정보를 개별적으로 확인해야 한다는 점에서 이러한 방식이 가장 바람직한 방식인가에 대한 논의는 향후 필요하다고 보여진다. 또한 중앙방역대책본부는 2020년 10월 6일 자로 개인 정보 보호와 향후 확진자 동선 공개를 위한 ‘확진자의 이동경로 등 정보공개 지침 1판’을 배포하였고 이는 현재 COVID-19 확진자 정보공개의 정부가이드라인으로 자리잡았다.

셋째, 긴급재난문자 유형에 따른 기초지자체와 광역지자체간의 역할을 구분하는 것이 필요하다. 본 연구에서 나타났듯이 광역지방자치단체와 기초지방자치단체에서 단순권고형 (Advisory) 긴급재난문자를 포함한 모든 유형의 긴급재난문자를 고르게 발송한 것으로 나타남과 동시에, 기초지방자치단체에서 확진자 동선형 (Travel log) 또는 확진자와 관련된 정보형 (Info on cases)의 긴급재난문자가 더 많이 발송되었다는 점에서 광역지방자치단체와 기초지방자치단체간의 긴급재난문자 유형에 대한 역할분담이 필요해 보인다. 향후에는 COVID-19와 관련된 긴급재난문자 발송에 있어 기초지방자치단체에서 확진자 동선 (Travel log) 또는 확진자와 관련된 정보 (Info on cases) 유형의 긴급재난문자를 발신토록 하고, 광역지방자치단체에서 단순권고형 (Advisory)의 긴급재난문자를 발송하 하는 등의 유형별 긴급재난문자에 대한 기초와 광역시간의 역할분담에 대한 논의가 필요하다 할 것이다.

Ⅵ. 결론

긴급재난문자는 위기 상황이나 긴급한 상황 시 상황전파나 관련 정보를 국민들에게 알리기 위해 구현된 서비스로서 대표적인 위기 커뮤니케이션 도구로서 널리 사용되고 있다. 특히 COVID-19 발생 상황하에서 긴급재난문자의 역할은 더욱 중요하다 할 수 있을 것이다. 본 연구에서는 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시, 광주광역시, 대전광역시, 인천광역시, 울산광역시와 각 광역자치단체 산하의 기초지방자치단체에서 2020년 2월부터 4월까지 발송된 2,188개의 긴급재난문자를 수집하여 분석하였다. 또한 긴급재난문자의 내용에 따라 세 가지 유형으로 분류하여 이를 유형별, 월별 긴급재난문자 발송 추이를 분석하고 이를 데이터시각화 툴로 표현한 후, 긴급재난문자 운영에 대한 시사점을 도출하였다. 이를 통해 본 연구에서는 단순권고형 긴급재난문자 적절한 운영방안이 필요함을 제시하였고, 광역지방자치단체와 기초지방자치단체에서 COVID-19 관련 긴급재난운영문자 운영에 있어 역할분담이 필요함을 기술하였다. 재난 상황하에서 긴급재난문자는 대국민 커뮤니케이션의 수단으로서 매우 중요하며, 향후 보다 효과적이고 국민들의 눈높이에 맞는 긴급재난문자 운영이 필요하다 하겠다. 향후에는 본 연구를 바탕으로 각각의 긴급재난문자 유형에 대한 일반국민들의 인식 (Perception) 및 행동에 미치는 영향 등에 대한 연구가 필요하다 하겠으며 COVID-19 관련 정보를 확인하기 위해 긴급재난문자 이외에도 어떤 매체를 사용하는지에 대한 연구가 추후에 필요하다 하겠다.

Acknowledgments

본 연구는 과학기술정보통신부 및 정보통신기획평가원의 지역지능화혁신인재양성 (Grand ICT연구센터) 사업의 연구결과로 수행되었음 (IITP-2021-2020-0-01791).

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• Central Emergency Operations Center, Information Disclosure for the route of Travel of Confirmed Patients, Available:https://www.tongyeong.go.kr/_res/portal/popup/20201028/cov19.pdf